闲置土地处置行政复议案件中的被申请人问题

调研发现，在办理涉及闲置土地的行政复议案件中，在因不服《征缴土地闲置费决定书》而申请行政复议的案件里，对复议被申请人的确定，相关当事人经常出现意见不一致的现象。现在通过对一宗闲置土地处置案例进行分析，对复议被申请人的确定问题进行探讨。

基本案情及处理情况

2016年7月，某市A区管委会对区国土资源局批复，认定区C公司内开发的G号宗地构成闲置，同年12月该区国土资源局决定对涉案闲置宗地征缴土地出让价款的20%土地闲置费。C公司不服，以A区国土资源局为被申请人提出行政复议申请。省国土资源厅认为，本案行政复议的被申请人应为上级批准机关A区管委会，而不是A区国土资源局，故驳回了行政复议申请。C公司又以A区管委会为被申请人向省政府提起行政复议申请。

几个争议问题分析

确定复议被申请人的法律依据。笔者认为，根据有关法律，复议被申请人的确定不能一概而论，而应当具体分析。须要注意的是，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”，该条规定与《行政复议法实施条例》第十三条规定并不一致，在行政诉讼案件中，遇到报经上级行政机关批准的情形，则以“对外发生法律效力的文书上署名的机关”为被告。本案中如果C公司不服该《征缴土地闲置费决定书》直接向人民法院提起行政诉讼，依照该条规定，则应当以A区国土资源局为被告。

确定A区管委会为复议被申请人的合理性。在本案中， C公司以A区管委会为复议被申请人，理由何在？

一是市县人民政府是供地责任主体。本案中A区国土资源局作出的《征缴土地闲置费决定书》，实质是A区管委会作为供地责任主体的体现。

二是实质解决土地出让争议的需要。本案中，如果以A区国土资源局为复议申请人，省国土资源厅一旦做出撤销或者确认违法的复议决定，A区国土资源局则陷入尴尬的情形：A区国土资源局既必须执行该省国土资源厅的行政复议决定，又必须执行A区管委会的批复。而如果以A区管委会为复议被申请人，无论做出何种复议决定，A区国土资源局都可以有效地执行最终的行政复议决定，从而使土地出让争议可以得到实质化解。

三是内部批复行为的外部化。本案中，A区管委会的批复行为已经外部化。A区管委会对A区国土资源局的批复，主要内容是同意宗地闲置原因的认定，要求A区国土资源局依法依规按程序办理后续各项工作。同时A区国土资源局作出的《征缴土地闲置费决定书》中明确载明“经报A区管委会批准”并送达给C公司。上述这些情形使A区管委会的内部批复行为外部化了，应当适用行政复议程序和提起行政诉讼。

须要注意的问题

调研发现，在办理同类型案件的过程中，一些国土资源部门在向当事人发出的《征缴土地闲置费决定书》中，告知的行政复议救济途径都是向当地人民政府或上级国土资源部门申请行政复议，这是不正确的。会导致当事人以《征缴土地闲置费决定书》错误告知救济途径程序违法为由，要求撤销该决定书的情况发生。现实中，法院在判决中常常会出现 “案涉决定书中告知的复议机关不准确”“应当加强行文的严谨性及准确性”的情形。因此，国土资源部门在作出《征缴土地闲置费决定书》，告知行政复议救济途径时，应当明确以本级人民政府为被申请人，并告知当事人可向本级人民政府的上一级人民政府申请行政复议。