不服征缴土地闲置费决定，如何申请行政复议？

◆按照《闲置土地处置办法》的规定，未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达征缴土地闲置费决定书。

◆根据《行政诉讼法》司法解释，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。因此，不服国土资源部门作出的征缴土地闲置费决定书，直接向人民法院提起行政诉讼的，应当以作出决定书的国土资源部门为被告。

◆根据《行政复议法实施条例》，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。因此，不服国土资源部门作出的征缴土地闲置费决定书，申请行政复议的，应当以本级人民政府为被申请人，向本级人民政府的上一级人民政府申请行政复议。

案 情

2011年3月，A区国土资源局与B公司签订国有建设用地使用权出让合同，将G号宗地出让给B公司，约定B公司自交付土地之日起180天内开工，自取得施工许可证之日起36个月内完成项目建设，并申请竣工验收。

2012年5月9日，A区国土资源局、B公司以及供地方签订交地确认书，三方确认移交出让合同项下宗地。

2016年4月12日，A区国土资源局向B公司发出闲置土地调查通知书，并现场调查取证。B公司提出项目周边配套道路建设严重滞后、周边施工临时供水管网未建成造成施工用水供给不足、周边市政污雨排放配套系统欠缺，均影响项目施工进程。5月17日，A区国土资源局就上述反映的问题向当地片区开发管理局核实。

同年7月14日，A区管委会作出闲置土地认定会会议纪要，认定G号宗地构成闲置，闲置主要原因是企业原因，按照土地出让价款的20%征缴土地闲置费。8月4日，A区国土资源局向B公司发出闲置土地认定书，8月5日又向其发出闲置土地情况告知书和闲置土地处置听证权利告知书。8月6日，B公司申请举行听证。后经延期，A区国土资源局于11月23日举行闲置土地认定听证会。

12月13日，A区国土资源局向A区管委会报送关于G号宗地闲置土地处置事宜的请示，拟定该宗地闲置处置意见。12月19日，A区管委会作出G号宗地闲置土地处置方案的批复，同意宗地闲置原因的认定，即企业原因造成闲置，按土地出让价款的20%征缴土地闲置费的方案处理，请A区国土资源局依法依规按程序办理后续各项工作。

A区国土资源局于12月22日作出征缴土地闲置费决定书，决定对涉案闲置宗地征缴土地出让价款的20%土地闲置费。

B公司不服，以A区国土资源局为被申请人向D省国土资源厅提出行政复议申请。

D省国土资源厅认为，按照《闲置土地处置办法》第十四条第一款的规定，未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达征缴土地闲置费决定书。本案中A区国土资源局举行听证会后，经A区管委会批复同意，作出涉案征缴土地闲置费决定书，决定对涉案闲置宗地征缴土地出让价款的20%土地闲置费，符合上述规章要求。

《行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。本案中征缴土地闲置费决定书是A区国土资源局依据部门规章，报经A区管委会批准后作出的，同时征缴土地闲置费决定书中明确载明“经报A区管委会批准（文号略）”，因此本案行政复议的被申请人应为上级批准机关A区管委会，而不是A区国土资源局。

综上，D省国土资源厅依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出驳回行政复议申请决定。B公司收到该驳回申请决定后，又以A区管委会为被申请人向D省政府提起行政复议申请，D省政府依法受理该案，并作出复议决定。

评 析

问题一：确定复议被申请人的法律依据。

根据《行政复议法实施条例》第十一条规定，在一般情况下，当事人对某行政机关作出的行政行为不服，应当以该行政机关为复议被申请人。但是该《条例》第十二条、十三条、十四条却对某些情形下的复议被申请人作出特别规定，包括本案中“依据法律、法规、规章规定，报经上级行政机关批准的行为”，因此复议被申请人的确定不能一概而论，而应当具体分析。需要注意的是，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。该条规定与《行政复议法实施条例》第十三条规定并不一致，在行政诉讼案件中，遇到报经上级行政机关批准的情形，则以“对外发生法律效力的文书上署名的机关”为被告，本案中如果B公司不服该征缴土地闲置费决定书直接向人民法院提起行政诉讼，依照该条规定，则应当以A区国土资源局为被告。

问题二：确定A区管委会为复议被申请人的合理性。

在本案中，从与B公司签订土地出让合同，到开展闲置土地调查；从作出闲置土地认定，到举行闲置土地认定听证会，再到作出涉案征缴土地闲置费决定，B公司都直接与A区国土资源局打交道，A区国土资源局作出的行为对B公司合法权益产生了直接而重大的影响，若以A区管委会为复议被申请人，理由何在？

市县人民政府是供地责任主体。《土地管理法》第四十四条第三款规定，在已批准农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。可知，在已经办理农用地转用程序后，市、县人民政府负责具体建设项目用地的批准，由此可以理解《土地管理法》第五十三条、五十四条、五十六条、五十八条在“建设用地审批”“建设用地使用权的取得方式”“土地用途变更”“国有土地使用权的收回”等法律条款中，设立报经有批准权的人民政府批准程序的缘由。具体到国有土地出让领域，《土地管理法实施条例》第二十二条第二款规定，通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟定方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。县级以上国土资源部门作为本级人民政府的土地行政主管部门，是代表本级人民政府签订土地出让合同，并对受让人使用出让宗地进行监管。《闲置土地处置办法》第十四条规定“征缴土地闲置费决定”“收回国有建设用地使用权决定”须报经本级人民政府批准，与上述法律法规的精神是一致的。本案中A区国土资源局作出的征缴土地闲置费决定书，实质是A区管委会供地责任主体的体现。

实质解决土地出让争议的需要。《行政复议法实施条例》第十三条规定，依据法律、法规、规章规定，报经上级行政机关批准的行为，以批准机关为被申请人，是从实质解决行政争议的角度出发的制度设计。本案中，如果以A区国土资源局为复议申请人，D省国土资源厅依法予以受理并进行实质审理，一旦做出撤销或者确认违法的复议决定，A区国土资源局则陷入尴尬的情形，因为此时A区管委会的批复依然有效，A区国土资源局既必须执行D省国土资源厅的行政复议决定，又必须执行A区管委会的批复；如果以A区管委会为复议被申请人，无论做出何种复议决定，A区国土资源局都可以有效地执行最终的行政复议决定，从而使土地出让争议可以得到实质化解。值得注意的是，该条只针对“法律、法规、规章”要求履行报上级行政机关批准程序而作出的行政行为，如果是规章以下的规范性文件设定有关报批程序的，则并不适用该条规定，作出特定行政行为的行政机关仍然是复议被申请人。该条以是否“规章以上的法律依据”设定明确的报批程序，来界定复议被申请人，是为了避免行政机关上下级之间随意设定报批程序，从而造成特定行政行为引发的矛盾轻易向其他行政机关转移的情形。

内部批复行为的外部化。本案中A区管委会针对A区国土资源局的请示作出批复，并未直接针对B公司，属于内部行政行为。按照行政法理论，内部行政行为一般不适用行政复议程序和提起行政诉讼。但是如果该内部行政行为经行政权力的行使，对公民、法人或其他组织等行政相对人产生实质性利害关系，并满足相关对外的形式要件，则其构成外部化，可以独立承担相应的法律责任。本案中A区管委会对A区国土资源局的批复，主要内容是同意宗地闲置原因的认定，即企业原因造成闲置，按土地出让价款的20%征缴土地闲置费的方案处理，要求A区国土资源局依法依规按程序办理后续各项工作。同时A区国土资源局作出的征缴土地闲置费决定书中明确载明“经报A区管委会批准（文号略）”，送达给B公司。上述这些情形使A区管委会的内部批复行为外部化了，应当适用行政复议程序和提起行政诉讼。

在办理该案以及同类型案件的过程中，笔者发现不少国土资源部门在向当事人发出的征缴土地闲置费决定书中，告知的行政复议救济途径都是向当地人民政府或上级国土资源部门申请行政复议，有的甚至做成格式文书，把政府和国土资源部门前面的名称空出来，便于填写。这是不正确的。目前，有当事人以征缴土地闲置费决定书错误告知救济途径程序违法为由，要求撤销该决定书，虽然相关法院并未因此撤销该决定书，但是在判决书中明确指出“案涉决定书中告知的复议机关不准确”“应当加强行文的严谨性及准确性”。

因此，国土资源部门在作出征缴土地闲置费决定书，告知行政复议救济途径时，应当明确以本级人民政府为被申请人，告知当事人向本级人民政府的上一级人民政府申请行政复议。