征缴土地闲置费是否属于行政处罚？

案 情

2014年3月，某市渔业公司与市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同，约定出让宗地用于建设渔业产品加工厂房，2014年8月31日前开工，2016年3月31日前竣工。2016年5月，市国土资源局发现该地块约定的竣工日期已过却还在处理“三通一平”问题，厂房桩基施工更无从谈起，涉嫌闲置土地。在调查取证的基础上，根据有关规定和程序，作出闲置土地认定。之后，经过组织听证、报请政府批准等工作，作出征缴土地闲置费决定书，决定征收渔业公司土地闲置费84.2万元。该公司不服提起行政诉讼。

一审法院判决维持市国土资源局作出的征缴土地闲置费决定书。该公司提出上诉。近日，二审法院作出裁定：驳回上诉，维持原判。

分 歧

庭审中，双方争议涉及交地条件是否具备、是否按时交地、是否动工开发建设、作出闲置土地认定和征缴土地闲置费决定是否合法等问题，其中分歧较大的一点是征缴土地闲置费是否属于行政处罚行为，市国土资源局是否应当按照《行政处罚法》规定的条件和程序进行。

渔业公司认为，征缴土地闲置费属于行政处罚行为，理由主要有四：

一、从作出决定的权力主体看。对于不是因为政府、政府有关部门的行为以及不是自然灾害等不可抗力原因导致土地闲置，未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达征缴土地闲置费决定书，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费。可见，不管是批准机关还是决定文书作出机关，都是行政机关，作出的作为都属于行政行为，符合行政处罚作出机关为行政机关的法定主体要件。

二、从作出决定的程序看。市国土资源局根据《闲置土地处置办法》规定，进行现场勘察，发出闲置土地调查通知书，经调查核实构成闲置土地的，发出闲置土地认定书，依渔业公司申请进行听证，经报请人民政府批准后，作出征缴土地闲置费决定书，调查取证、作出决定等一系列行政行为作出过程就是按照或者说应当按照行政处罚程序进行。

三、从影响管理相对人财产权益看。渔业公司土地认定为闲置，被征缴土地闲置费达80多万元的巨大数额，损害其财产权益，完全符合行政处罚中的财产罚特征。

四、从权利救济途径看。根据《闲置土地处置办法》，对征缴土地闲置费不服的，土地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依法组织听证。同时根据该规定，征缴土地闲置费决定书内容应当包括申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。可见，被征缴土地闲置费获得的权利救济途径与受行政处罚的是一致的。

市国土资源局认为，征缴土地闲置费决定不属于行政处罚行为，不能按照《行政处罚法》规定的条件和程序进行，理由主要有：

一、《行政处罚法》没有规定这类行政处罚。《行政处罚法》第八条规定了行政处罚的种类，包括：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。可见，作为行政处罚方面的基本法，《行政处罚法》并没有规定征缴土地闲置费属于行政处罚种类，也没有将其归并为行政处罚种类中的任何一项。《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第四条规定的国土资源行政处罚情形，也没有包括征缴土地闲置费这一类。

二、部门法没有规定为行政处罚。《土地管理法》第三十七条、《城市房地产管理法》第二十六条（修订前为第二十五条）都规定了土地闲置费，但这两条分别在这两部部门法“耕地保护”和“房地产开发”章节，而不是在“法律责任”中。按照立法体例，“法律责任”章节是专门规定违反法律所要承担的行政责任、民事责任甚至是刑事责任的，也就是要给予什么样的行政处罚、行政处分、刑事处罚的。从“法律责任”章节设计内容看，《土地管理法》《城市房地产管理法》这两部部门法并没有将征缴土地闲置费规定为行政处罚。

三、法律法规规定的其他行政处罚也没有规定这类处罚。《行政处罚法》第八条“法律、行政法规规定的其他行政处罚”和《国土资源行政处罚办法》第四条“法律法规规定的其他行政处罚”虽然都作了兜底规定，但《土地管理法》《城市房地产管理法》以及其他法律没有规定这类行政处罚。从现行行政法规看，既没有规定这一种类的行政处罚，也无法将其归并到行政处罚的哪一类别。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定，未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚，其中的“处罚”显然也没有包括征缴土地闲置费。

四、有悖行政处罚基本法理。与刑事处罚相比，行政处罚以结果定论，导致结果的是“积极行为”，从行政处罚的行为本身看，是责令当事人不得“积极行为”或者说是为了惩治当事人的“积极行为”。刑事处罚则有行为犯、结果犯，存在犯罪未遂、犯罪中止，导致结果的有“积极行为”，也有“消极行为”。土地闲置是因为当事人未动工开发建设或者是已动工开发但不符合要求，是消极不作为的结果。征缴土地闲置费是为了促使当事人采取“积极行为”，按规定开发利用土地，不得采取让土地闲置的“消极行为”。因此，将督促采取“积极行为”的决定，认为是惩治“积极行为”的行政处罚，不符合行政处罚基本法理。同时，征缴土地闲置费需报经本级人民政府批准后才能下达决定书，如引起行政复议的，根据《行政复议法》，被申请人是批准的人民政府，而不是国土资源主管部门，这也不符合行政处罚的相关规定。

评 析

要点一：征缴土地闲置费行为的性质

针对征缴土地闲置费是否属于行政处罚行为、是否应适用行政处罚条件和程序这一分歧，一审法院认为：征缴土地闲置费属于行政事业收费行为，不属行政处罚行为。庭审中，原告的委托代理人提出征缴土地闲置费属行政处罚行为，应适用《行政处罚法》的程序的意见，法院不予支持。这是一审法院对征缴土地闲置费是否属于行政处罚行为的争议作出的明确结论，但是判决书对得出这个结论的理由没有具体阐述，也没有提及得出这个结论的依据是什么。根据行政审批制度改革的要求，行政行为可以分为行政许可、行政处罚、行政确认、行政征收等类别。《财政部关于公布行政事业性收费和政府性基金目录清单的公告》（2014年第80号）将土地闲置费列入行政事业性收费目录清单中。从征缴土地闲置费的性质、特点和实际情况看，将其归类为行政征收，属于行政事业收费，符合法治精神，有政策依据，也是比较恰当的。因此，法院这一结论是正确的，令人信服。

要点二：明确征缴土地闲置费性质的意义

明确行政行为属性的需要。职能科学、权责法定，是行政审批制度改革的要求，也是法治政府建设的前提。行政行为必须明确具体属性，这影响到政府权力清单、公共服务事项和责任清单的制定，关系到行政决策程序的合法性，也关系到行政管理相对人的权利救济。

规范执法行为的需要。2017年9月全国人大常委会对《行政处罚法》作出修改，规定“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”《国土资源行政处罚办法》要求从事行政处罚的工作人员必须取得执法证件。按照国土资源主管部门内部职责分工，土地闲置认定、征缴土地闲置费的工作主要是由土地利用处（科、股）负责，对这些机构工作人员没有要求需要取得相应的职业资格，他们大多没有行政执法资格证件或者执法监察证件，而持有执法证件的执法监察处（科、股、队）工作人员，可能又没有承担这项工作。因此，如果将征缴土地闲置费归类为行政处罚，由于有关人员没有执法资格、未取得执法证件而开展相关的执法活动，行政行为的合法性就存在问题了，在行政复议、行政诉讼中行政行为就不可避免地会被撤销或被确认为违法，这至少从目前来说对资源工作产生许多不利影响。

减轻部门负担的需要。根据财政制度，罚款纳入预算外财政收入管理。过去有的地方对相关部门每年都有下达罚款任务，如果将征缴土地闲置费作为行政处罚，土地闲置费会被作为罚款纳入预算外收入管理，既会增加资源部门完成罚款任务的压力，也会在财政收入、支出上产生诸多问题。

做好财会工作的需要。土地闲置费这类支出应计入其他应收款，还是应计入营业外支出，会让缴纳企业无所适从，容易造成会计科目混乱。虽然相关政策规定土地闲置费不得列入生产成本，但如果作为罚款能否计入，情况就比较复杂了。