闲置土地临时利用模式探析

针对闲置土地，虽然国家三令五申要求限期查处、整改，但盘活利用仍旧面临着重重困难。因此，认识闲置土地现状及其特点，探索能够惠及政府、土地使用权人及民众的闲置土地临时利用模式，提出完善闲置土地动态利用管理的政策措施和引导建议，对缓解用地矛盾并发挥土地的效益，贯彻最严格的节约集约用地制度，均具有重要意义。

闲置土地现状

据土地督察部门的调查数据显示，2009年～2013年，已供应的建设用地中共有13718宗处于闲置状态，总计105.27万亩；截至2015年8月底，我国已处置闲置土地31.25万亩，但目前依旧存在大量的闲置地尚未处置。且在实际操作中，闲置土地处置难度较大。一是从宏观环境上看，受前几年我国经济下行的影响，部分用地单位取得土地后因资金链断裂而终止开发或低效开发，无偿收回将伤害投资者的积极性，从而造成闲置土地累积。二是从闲置土地成因上，60%以上的闲置问题由政府规划调整、审批时间长或拆迁工作尚未完成等造成，而《闲置土地处置办法》缺乏对政府原因造成土地闲置的制约与惩处。三是闲置土地处置和监管涉及法院、检察院、发改、规划、财税等多个部门，但《闲置土地处置办法》法律位阶不高，无法对国土以外的相关部门产生有效约束，难以促成部门联合执法行动。四是闲置土地认定标准操作性不强，已开发动工的面积和投资数额均难做到准确量化，致使执法时存在盲区。五是部分闲置土地存在产权抵押或债权债务纠纷，进行处置时涉及行政权与债权、抵押权的冲突。

闲置土地临时利用模式

闲置土地临时利用，应区别闲置成因进行。一是对主观因素如企业等恶意囤积圈占土地获取土地增值收益的，应严格按照《闲置土地处置办法》规定进行处罚。二是对于客观因素如规划调整、审批时间长等原因造成的土地闲置，应积极推进临时利用。按照闲置土地的功能和闲置时间，临时利用可以划分为4种模式，分别为：具备生产能力的短期闲置土地、具备生产能力的长期闲置土地、不具备生产能力的短期闲置土地、不具备生产能力的长期闲置土地。

模式A: 具备生产能力的短期闲置土地。此类闲置土地应优先开发成临时绿色用地或菜地。如上海市规定，具备绿化条件的闲置用地，可以建设成临时绿色用地。

模式B: 具备生产能力的长期闲置土地。此类闲置土地应着力打造成兼具生产、教育、休闲为一体的多功能用地。

模式C: 不具备生产能力的短期闲置土地。此类不具备生产能力或生产能力差的土地，可以考虑周边的环境和位置需求，将其建设成临时停车场或改造成体育设施场地。

模式D: 不具备生产能力的长期闲置土地。此类闲置土地可以规划成新产业、新业态用地或便民市场。

闲置土地临时利用建议

制定配套政策措施，有效引导实践。应本着促进土地节约集约利用的原则，创新政策措施的需求，制定闲置土地临时利用的规范或导则。

对土地分类施策，动态高效利用。首先，根据闲置土地的自身属性，如面积、所处位置、闲置时间等进行分类，然后按照相关法律法规进行统一规划。其次，要充分考虑周边居民的需求和产生的影响来安排闲置土地的临时利用，避免二次土地闲置。

设立监督检查机构，强化行政监管。考虑后续行政成本的增加，政府在利用时的组织积极性不高，因此，应设立专门的监督检查机构对闲置土地的利用状况进行实时监督，并落实责任问责制度，同时将完成情况纳入当地政府的政绩考核中，确保闲置土地按照规划要求进行充分的利用。