土地储备专项债券的相关问题

随着土地储备专项债券发行与使用工作的展开，土地储备专项债券与土地储备工作之间的衔接性问题开始显现。如何完善土地储备专项债券制度，使其与土地储备运作特征更加契合？

土地储备的运作特征

土地储备具有目标的多样性。土地储备在具体实践中，实现了“一个渠道进水,一个池子蓄水,一个龙头放水”，使得政府能够掌握大量可供应土地，有助于在土地供应前就根据城市发展需要规划好土地用途，从而实现调控和规范土地市场、落实城市规划、保障民生工程、优化产业结构、服务城市发展等多样化的目标。

土地储备具有反周期性。土地储备具有“即时可供、供后即用”的性质，在土地市场过热时，加大土地供给，缓解土地需求压力；在土地市场冷清时，通过收储土地，减少市场上土地量，避免土地被浪费、闲置，提高政府对土地供应调控的能力和时效性。

土地储备在运行过程中具有不确定性。土地储备项目开发周期一般较长，土地储备在运行过程中不仅难以保证按计划取得，甚至都难以保证按计划出让，受经济、社会、土地市场以及国家宏观形势影响较大，涉及多方利益，导致了土地储备在运行过程中具有很大的不确定性。

专项债券的必要性

有助于规避地方政府债务风险。通过规范发行土地储备专项债券，可实现专款专用，同时，省级政府作为发债主体，可有效防止地方政府债务的无限扩张，降低发生区域性金融风险的可能。

保障了土地储备筹资方式调整后的资金需求。当银行金融机构贷款取消，转而通过发行债券筹集土地储备资金后，急需通过发行土地储备专项债券保障土地储备资金需求。《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》的印发，顺应了形势变化，有效保障了土地储备筹资方式调整后的资金需求。

契合了土地储备业务运行特点。土地储备是一项资金密集型工作，资金的使用与具体储备土地资产的形成相关联，偿债资金为储备土地的出让收入。土地储备专项债券的设立正是基于土地储备的运行特点，有效解决了原有的地方政府一般债券与土地储备的匹配性问题，促进了土地储备作用的发挥。

探索实现了储备土地的价值。通过发行土地储备专项债券，将不可移动、难以分割、不适合小规模投资的储备土地资产引入高效灵活的债券市场，拓展了土地储备资金来源渠道。同时，发行土地储备专项债券，丰富了债券投资品种，增加社会资本投资渠道。

相关问题探讨

土地储备专项债券的发债空间与土地储备资金需求需进一步协调。地方政府债务实行限额管理，土地储备专项债券的发行不能突破债务限额，而且各地限额不同。这样就造成土地储备专项债券需求量大的地方发行空间不够，需求量少的地方发行空间充足，不能充分发挥土地储备专项债券的作用。

土地储备专项债券的发债时间与土地储备工作需做好衔接。土地储备专项债券作为地方政府专项债券的一部分，需要全国人民代表大会或其常务委员会及国务院、省级人大批准等，一般最早要在每年的4、5月才能到位。而土地储备机构在上一年度就确定了土地储备专项债券需求额度，且在本年度开始时就启动了相关的土地储备业务工作。

土地储备专项债券还款模式需进一步完善。实际情况中，由于土地市场等不确定因素较多，土地储备工作并不能一定能按照计划按时完成出让，可能会造成违约风险。

土地储备专项债券对应项目使用，存在资金沉淀的可能性。土地储备专项债券对应项目可能会提前完成储备土地的出让，而债券偿还期限还未到。虽然土地储备专项债券发行时，可以约定根据土地出让收入情况提前偿还债券本金的条款。但债权人会考虑利息收益，未必会接受提前还款约定或具体操作。

相关思考

统筹土地储备专项债券发债空间分配。统筹调度各地土地储备专项债券发行空间，在全国债务限额内，探索建立全国性的土地储备专项债券“大盘子”，然后从这个“大盘子”中解决各地土地储备专项债券分配问题。同时，建议将现有土地储备存量债务余额纳入此“大盘子”，保障土地储备资金需求。

统筹土地储备专项债券的还款来源。可尝试在一定限制条件的基础上探索通过整个储备库中总的土地出让收入统筹还款。一般情况下，仍按照相关规定，土地储备专项债券的还本付息由对应项目出让收入作为还款来源，但因不可抗力造成的储备土地无法出让，可能造成违约时，建议通过整个储备库中土地出让收入统筹还款。

探索优化土地储备专项债券资金使用方式。探索在特定条件下，可允许土地储备专项债券所筹资金可滚动用于其他项目，降低资金使用成本。仅当土地储备专项债券对应项目完成出让，但债券还未到期时，建议允许这部分资金可滚动用于其他项目。但同时，还要防范已用于其他项目的资金无法在债券到期日周转回来，造成债券违约的风险。