探寻宅基地及农村住房制度的改革方向

中央深改组不久前召开的会议，审议通过了《关于拓展农村宅基地制度改革试点的请示》。文件强调，在已经试点的33个县（区）的基础上，再次拓展宅基地改革试点范围，并且提出新的要求，要严守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”的底线，不能借宅基地改革试点的噱头非法利用宅基地，通过改革试点总结出适合复制推广的有效政策，为下一步继续深化改革奠定基础。

自2015年2月以来，宅基地制度改革在确保取得、自愿有偿退出和完善管理制度等方面作了积极探索。但我们也必须清醒地认识到，随着改革进入深水区，一些深层次问题也逐渐显现出来，诸如宅基地流转范围、流转收益的分配、历史遗留问题的处置等重大问题的解决尚未达成共识。在这个时候，唯有把问题放到实践中去，在实践中寻找答案。正是立足于此，分析当前各地在宅基地制度改革实践过程中遇到的难题和存在的问题，寻求未来改革的方向和路径，对于加快推进农村土地制度改革意义重大。

1宅基地制度改革的成效

清理宅基地管理中的历史遗留问题。宅基地管理中存在的历史遗留问题，主要涉及“一户多宅”、宅基地面积超标、不符合规划、产权纠纷和无主土地等问题。这些历史遗留问题长期得不到解决，积重难返，这次改革针对难题开刀，为清理这些历史积弊提供了契机。其中，宅基地有偿使用制度为“一户多宅”和宅基地面积超标问题解决提供了经济激励机制。基于浙江德清、义乌和江西余江的试点经验，对超标准使用的宅基地征收有偿使用费，增加多占宅基地的持有成本，可使“一户一宅”问题得到有效解决。宅基地确权登记为不符合规划、产权纠纷和无主土地等问题的集中解决提供了法律支持。

实现农村宅基地的合理有效利用。导致宅基地闲置和“空心村”等土地低效利用的原因主要有两个：一是伴随快速城镇化进程中农业和农村人口向城镇大规模迁移，农村土地制度未能及时做出调整，导致农村人口减少的同时宅基地未同步减少；二是历史遗留的宅基地超标占用问题长期得不到解决，超占宅基地闲置概率更高。本次宅基地制度改革为破解“一户多宅”、宅基地面积超标和无主土地等历史遗留问题提供了解决方案，将收回大量不合理占用和闲置的宅基地，由集体统一调配使用，提升了宅基地利用效率。一些试点地区针对第一个原因也进行了有效探索。例如：浙江义乌市探索出了城市规划红线范围内和红线范围外的多种乡村建设模式，做到了分类制定，科学处置。同时将人口集中居住节约出来的建设用地指标以“集地券”形式流转给城市，通过城乡调剂，不仅提高了建设用地的集约利用水平，也实现了土地资产变现，为农村基础设施建设筹集了部分资金。

促进集体成员间住房权益公平化。本次宅基地制度改革，尤其是对宅基地超标的治理，明显消除了宅基地占用和农村居住需求的不平衡，有效地恢复了“一户一宅”的宅基地使用秩序。在改革试点过程中，一些地区结合当地实际探索出不少可借鉴的管理方式。如浙江省在“三改一拆”过程中探索出党员干部带头模式，江西余江探索出乡贤主持下的群众监督模式，都取得了显著效果，较好地解决了这一难题。

2改革中未解的难题

改革尚未有效解决农村住宅制度的建设问题。在“探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”的改革试点中，各地试点对宅基地的退出、流转和抵押等进行了不同程度的探讨，但都有一定的局限性。同时，农村居民除了获得农村福利住房之外，是否有机会和权利取得农村非福利住宅（商品住宅），以满足部分村民住房改善需求，以及返乡创业者住房需求等，也是改革中提出的新的问题。

完成于20世纪末的城镇住房制度，确立了商品化和分配货币化的城镇住房体系，涵盖住房用地、开发建设、分配、交换、金融、消费和住房保障等各个方面。与此相对，农村住房制度则基本上是空白，除了关于宅基地的规定之外，关于农村住宅的供应体系、住宅规划和建设等其他方面则相对不完整。

城乡居民住房权益的公平性矛盾更加凸显。按照现行法律规定，农村住宅由农民在批准的宅基地上自建自住，一般不允许流转到集体以外，更不能流转给城市居民。与此相对应的城镇住房，居民可以自由购买。从这方面看，此轮改革对农民日益增长的美好居住需要的关注度不够。同时，城乡居民住房权益不均衡的问题，也是成为造成劳动力和资金由农村向城镇单向流动的原因之一，这对于实施振兴乡村战略，促进城乡协调发展难以发挥促进作用。

农村地区住房的公平问题更加显化。不同经济发展水平地区间存在的区域住房公平问题，以及城市近郊与远郊农村间存在的区位住房公平问题，实质上都是经济发展不平衡的结果。这种区域发展不平衡导致的土地极差地租不同，从而引起的住房不公平在本次土地改革中还未能得到充分解决。同时，试点地区的探索中所出现的代际与性别不公问题也比较突出。

3深化改革的方向

长效机制的建立要以制度的改革和建设为基础，要以完善产权制度和要素市场化配置为重点。未来宅基地及农村土地和住房制度的改革，笔者认为应该重点考虑两个方面。

建立和完善农村住宅用地和住宅制度。其一，在现有宅基地制度基础上，构建农村基本住房（福利住房）制度，主要是满足农村居民的基本住房需求，坚持“一户一宅”的原则，其土地可以采取类似无偿划拨的方式获得，地上建筑可自建、或者集体统一建设。其二，在农村住宅用地制度基础上构建农村市场住房制度，主要满足农村居民的改善型住房需求，以及城市新居民的基本住房需求，其土地按有偿供地方式取得，地上建筑主要以集体统一建设为主，针对集体内部成员可有偿取得，针对集体外成员可有偿租赁。其三，在农村住宅用地制度基础上构建农村社会住房，主要满足农村孤寡老人和困难住户的住房需求，由集体统一组织建设。

逐步构建城乡统一的住房市场和住房保障体系。党的十九大报告中强调，实施乡村振兴战略，应建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，保障农民财产权益。安居才能乐业，城乡统一的住房市场和住房保障体系，将成为深化城乡住房制度改革的重要内容。首先应在此轮宅基地改革的基础上，继续深化农村住房制度改革，建立和完善新型农村住宅制度，然后形成城乡对等的住房制度，进一步实现城乡住房融合。其次，城乡对等的住房制度形成后，除了保留城镇现有的住房体系外，农村住房供应体系的完善，将有机会允许城市居民到农村短租或长租非社会住房。