深化改革，处理好农民和土地的关系

乡村振兴，根本路径是要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，实现城乡资源要素双向流动、双轮驱动，最终促进一体化发展。

目前，城乡资源要素流动的藩篱仍未完全拆除，实现工业反哺农业、城市支持农村，土地、资本等资源要素市场化配置机制尚未有效建立。促进城乡融合发展，核心是要在资源要素双向流动的基础上，加强城乡功能连接、深化城乡专业化分工，构建城乡共荣共存、互利互惠的格局。因此，实施乡村振兴战略要瞄准关键环节、抓好重点任务深化土地制度改革。

确保国家粮食安全是乡村振兴的基础，要深入实施“藏粮于地”“藏粮于技”战略，开展耕地轮作休耕试点，加强农田水利等基础设施建设，不断提高粮食生产的土地产出率、资源利用率、劳动生产率和科技贡献率。同时，要严守耕地红线，正确处理经济发展与耕地保护之间的关系，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，已经确定的耕地红线绝不能突破，已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用，像保护大熊猫一样保护耕地。

土地制度改革对推进土地规模经营的发展，增加农民的财产性收入以及培养新型经营主体，都产生了积极的效果。在继续深化农村土地制度改革方面，要立足于加快推进农业农村现代化进程，把处理好农民和土地的关系作为主线。

一方面，完善承包地“三权分置”制度，进一步阐明“三权分置”的制度内涵，厘清“三权”关系。理论上，要继续深入研究农民集体和承包农户在承包土地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及权利关系等问题。实践中，要鼓励基层探索集体所有权的实现形式、承包权退出和继承权能完善以及土地经营权流转监管等问题。

另一方面，要发展农业规模经营，从根本上提高资源配置效率、土地产出效率和劳动生产效率。实践中，规模经营有两条实现路径：既可以通过流转土地经营权达到生产的规模化，形成土地要素集中的规模经济效益，解决“谁来种地”问题；也可以通过发展农业生产性服务业，深化专业分工，均衡配置各类资源要素，实现分工经济下的报酬递增和农业劳动生产效率的提升，解决“地怎么种好”问题。这些都要充分考虑各地资源禀赋和经济社会发展差异，以适度为原则，尊重农民意愿，因地制宜地探索创新规模经营的多种实现形式。

稳定土地承包关系并长久不变，满足了广大承包农户和新型经营主体对长期而又稳定的土地政策预期的迫切需要。这一政策安排保持了农村土地制度的连续性、稳定性，又为今后依据大多数农民意愿作适度调整留下了空间。承包地确权登记颁证是落实好中央这一重大部署的基础，同时也要进一步健全农村土地承包纠纷调解仲裁体制机制，确保维护好农村土地承包权益。

为了切实保障农民财产权益，还有必要深入推进农村集体产权制度改革。一方面，建立健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的集体产权制度，构建符合市场经济要求的集体经济运行新机制，确保各类集体资源要素在市场经济条件下得到优化配置。另一方面，将集体资产确权到户，发展农民股份合作等多种形式的联合，激活农村资源要素活力，增添农业农村发展新动能。

在此基础上，构建现代农业经营体系，发挥新型经营主体作用，加快推进农业经营制度改革。重点是积极培育家庭农场、农民合作社、农业产业化企业等新型农业经营主体，通过土地流转、股份合作、土地托管等多种形式实现适度规模经营，着力增强新型农业经营主体在脱贫攻坚和带动致富增收方面的引领作用。