农民建房用地按区位竞价可行吗？

小提示

◆无偿使用是我国农村宅基地的基本特征之一，农民通过政府审批，无需支付对价即可取得宅基地使用权，获得最基本的生活保障。

◆宅基地制度改革试点地区有偿使用的范围仅仅限定在超标准占用、一户多宅、继承房屋取得等情形，并不包括宅基地初次取得。

◆任何实践探索都不能背离法治轨道，都应当在法律规定或者法律授权的框架内进行，非试点地区法无授权尤其不能突破法律底线。

读者来信

近日，甲县乙村举行了一场特别的宅基地现场区位竞价会。该村拿出 700余平方米宅基地，让16 户提出申请的农民现场举牌，择位竞价。经过激烈竞争，这批起始价为 4000 元/平方米的宅基地，最终成交均价达 5000元/平方米，其中一宗宅基地经 29 轮举牌竞价，最终以 6200元/平方米报价成交。这次成交价款交由镇财政代管，由村民理事会管理，实行专款专用，全部用于公共基础设施建设和村民公益事业。

此前，为了激发农民节约集约用地的意识，甲县曾出台文件，提出在坚持“一户一宅”、区位有偿使用的原则上，试行由乡（镇）政府监督、村民事务理事会主导的农村建房用地通过区位竞价方式取得。该文件表明，甲县将根据村庄规划和村集体经济组织状况，制定土地资源整合方案，逐步将村集体经济组织规划范围内的存量建设用地和新增建设用地进行资源整合。整合存量建设用地涉及宅基地的，对其地上建筑物按村集体经济组织宅基地退出、流转的标准进行补偿。

根据文件，可以依法申请农民建房和全部退出宅基地的村集体经济组织成员均可参与择位竞价。竞价底价由村民事务理事会根据建房用地区位优势、基础设施投入成本等情况合理确定，并报乡镇政府批准；竞价方案由村民事务理事会制定，经村委会审核后，报乡镇政府批准；方案经乡镇政府批准后，由村民事务理事采取公开竞价、明标暗投等方式进行竞价。同时，该文件还明确规定了竞价程序，包括信息发布、竞价申请、资格审查、现场竞价、竞价确认、结果公示等。

甲县的这种做法引发了一定的争议。支持者认为，对农民建房用地区位进行竞价，彰显了分配公开、公平、公正原则，可为新农 村 建 设 、旧 村 改 造 、村 庄 基 础设 施 建 设 提 供 资 金 保 障 。 但 也有观点认为，以竞价方式取得宅基 地 会 损 害 低 收 入 农 民 享 受 福利保障的权益：区位竞价虽然可防范暗箱操作的弊端，但实际结果 必 然 是 经 济 条 件 好 的 拿的地好 ，这 也 难 以 兼 顾 公 平 。 而 且 ，对于同等好区位的宅基地，如果退出时按照流转标准进行补偿，但获取时却实行竞拍，也不是很公平。

那么，以区位竞价的方式取得农民建房用地到底可不可行？

专家释疑

按照《物权法》规定，农村宅基地使用权是指农村集体经济组织成员（村民）在依法取得的集体组织所有的宅基地上建造自有房屋及其附属设施,并对宅基地享有的占有、使用和有限制处分的权利。宅基地是农村集体经济组织分配给村民的一种福利，与村民的集体经济组织成员身份紧密相关,是农民生活的重要保障。我国的宅基地制度遵循符合规划、一户一宅、无偿取得原则，在很长一段时期内对保障农民居住权、维护社会和谐稳定发挥了极其重要的作用。但是，随着社会经济的快速发展，宅基地管理出现了一系列问题，包括一户一宅落实不到位、粗放利用闲置浪费、退出补偿机制缺失、管理缺位错位等。对此，党中央、国务院高度重视并对宅基地制度改革作出了重要部署，在全国33个试点地区开展农村土地制度改革，其中 15 个地区确定为宅基地制度改革试点。

来信所涉地区在国家确定的试点地区之外，出台关于农民建房用地区位择位竞价的相关规定，试行由乡镇政府监督，村民事务理事会主导下的村民建房用地区位竞价取得方式，在宅基地有偿取得方面作出探索，有助于提高村民节约土地的意识，但其中部分内容没有按照法律程序进行，也没有取得法律授权，偏离了法治轨道。这一做法的合法性、合理性有待进一步商榷。

问题一：法律政策有何规定？

宅基地有偿使用要在法律授权的框架内有序推进。2014年中共中央办公厅印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称《意见》），对征地制度改革、集体经营性建设用地入市以及宅基地制度改革进行了总体部署。2015年2 月，全国人大常委会作出《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，在 33个试点地区暂停实施《土地管理法》5 个条款、《城市房地产管理法》1 个条款。随后，国土资源部印发《农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则》，对农村土地制度改革的各项任务进行细化，同时确定天津市蓟县、江西省鹰潭市余江县等 15个地区为宅基地改革试点地区。

试点地区严格落实党中央、国务院关于农村土地制度改革的重要决策，坚守四条底线，按照“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的要求，围绕保障农户住有所居、建立宅基地有偿使用和退出机制、下放宅基地审批权、发挥农村基层自治组织作用等方面进行了深入探索，形成了不少改革亮点。在探索宅基地有偿使用制度方面，如针对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅的，以及非本集体经济组织成员通过继承房屋或者其他方式占有和使用的宅基地等不同情形，建立农村集体经济组织主导的有偿使用制度。

问题二：这种做法是否合法？

无偿使用是我国农村宅基地的基本特征之一，农民通过政府审批，无需支付对价即可取得宅基地使用权，获得最基本的生活保障。2004年，《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》第七条规定“各地一律不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费”，以部门规范性文件的形式明确了宅基地的无偿使用。同时，按照《意见》和《农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则》的明确要求，试点地区对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅的，以及非本集体经济组织成员通过继承房屋或者其他方式占有和使用的宅基地，探索试行有偿使用。中央对宅基地制度改革试点地区有偿使用的范围仅仅限定在超标准占用、一户多宅、继承房屋取得等情形，并不包括宅基地初次取得。

来信中提到的竞价方式，在宅基地管理实践中有积极的作用：采取有偿竞价的方式，通过经济手段在一定程度上可以化解集体经济组织成员因分配不同区位宅基地而造成的矛盾纠纷，相对较为公平；同时，确实提高了土地利用效率，减少了闲置浪费，在一定程度上显化了农民财产权。但是，甲县将宅基地竞价的参与对象规定为符合相关法律规定可以依法申请农民建房的本集体经济组织成员以及全部退出宅基地的集体经济组织成员。按照甲县的规定，农民建房用地实行凭申请审批。申请人必须是年满 18 周岁的本集体经济组织村民。符合下列情形之一的，予以批准农民建房：无房户或者人均住房占地面积少于 20平方米的住房困难户；因实施城乡规划，原住宅用地需征收或者被公共、公益事业建设占用的；发生或者防御自然灾害需要搬迁的。这意味着符合条件初次申请宅基地的农民，也要参与区位择位竞价，宅基地取得由政府审批无偿取得变为了竞价有偿取得。该做法既与《土地管理法》等相关法律法规及规范性文件相抵触，又超出宅基地制度改革试点确定的有偿使用范围。

问题三：这种做法是否合理？

按照来信中提到的程序，村民事务理事会根据农民建房用地的区位优势、基础设施投入、土地整合成本等情况合理确定竞拍底价，并报乡镇政府批准。该地实施农民建房用地区位择位竞价试点工作时，有的地块择位竞价的起始价为 4000元/平方米，最终成交均价达5000元/平方米，最高达6200元/平方米。而 据 有 关 地 产 中 介 统 计 ，该 地 区2017 年 8 月新房均价为 6500 元/平方米，二手房价格 5800元/平米。通过对比就可发现，通过竞价取得的农民建房用地和国有土地上商品房的价格差距不是很大，但从两者财产 权 的 价 值 来 看 ，却 有 着 天 壤 之别。农民建房用地属于集体所有，在现行的法律框架内有限流转、不得抵押，其财产权实现形式较为单一。而商品房则不同，有着成熟的市场，交易不受限制。农民和城市居民付出了差不多的价钱，但在获得商品的价值上却有着明显区别，显然不公平合理。

与此同时，农民建房用地的竞价 底 价 由 村 民 事务理事会合理确定，但是没有充分考虑农民的实际情况。农民住房被征收、被占用或者搬迁、退出，其补偿价格往往达不到竞价底价，本应无偿取得的宅基地，需要农民花上大价钱才能拥有，这本身也是背离了宅基地社会保障的基本属性，明显不公平合理。

此外，甲县的文件并未对农民建房用地竞价收取的价款的管理、使用和监督作出明确规定，农民交的钱给了谁、用在哪都不明确，农民的合法权益无法得到有效保障。

特别提醒

守住“法律”和“民生”两条底线

改革探索要于法有据，不允许法治轨道之外的改革探索，非试点地区法无授权尤其不能突破法律底线。党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行 之 有 效 的 ，要 及 时 上 升 为 法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。立对改革起到引领作用，摸着石头过河，也要先有法。有的重要改革举措需要得到法律授权的，应当按照法律程序进行，确保一切改革举措都在法治轨道上进行。因此，任何实践探索都不能背离法治轨道，都应当在法律规定或者法律授权的框架内进行。

同时，要坚持农村土地制度改革的“四条底线”。习近平总书记在安徽凤阳县小岗村主持召开农村改革座谈会时强调: “不管怎么改,都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了 ，不 能 把 农 民 利 益 损 害 了 ”。牢牢守住“四个不能”的底线，就是要在农村改革过程中尊重农民意愿，维护农民权益。要把选择权交给农民，由农民选择而不是替农民选择。可以示范和引导，但不能搞强迫命令、不刮风、不一刀切。因此，涉及农村土地制度的改革探索，都必须牢牢守住“四条底线”。

特别需要注意的是，要始终把农民的利益摆在首要位置。任何改革实践，归根到底是为了群众，也要依靠群众，最终要让群众受益。从农民的角度出发，设身处地的为农民着想，制定出的政策、措施的路径才不会减损农民的合法权益，使农民充分分享改革成果，切实提高生活水平。