特色小镇建设土地利用问题浅析

截至2017年7月，已公布的全国两批特色小镇共计403个。土地利用是特色小镇建设的核心问题，依据计划，到2020年全国将培育形成1000个左右的特色小镇，随着特色小镇建设步伐的加快，隐含或衍生的土地利用问题将愈发突出，成为特色小镇健康发展中不可忽视的因素。

特色小镇建设土地利用存在的问题

土地利用规划管控不足。截至2017年3月初，全国已启动或正在规划中的各级特色小镇已超过3000个，呈现遍地开花的趋势。究其根源，在于地方政府仍未摆脱以GDP考核为主导的政绩考核观念，希望利用特色小镇建设带来土地增值收益。实践证明，部分特色小镇在迅速发展过程中，忽视了乡镇级土地利用总体规划的管控作用，这成为特色小镇用地规模失控的重要原因之一。

土地利用节约集约程度不够。据悉，全国首批127个特色小镇平均建成区规模为6.68平方公里。究其原因，在于土地价格评估工作滞后，特色小镇地价水平偏低，土地使用者只需花较小代价就可取得大量土地，过分着眼于增量扩张，忽视了土地利用效益的提高和土地利用的节约集约。

土地利用结构不尽合理。从首批127个特色小镇的产业结构来看，以旅游和历史文化型居多，普遍存在建筑密度和容积率较低、公共设施用地和绿化用地比重偏小、建筑物布局凌乱和基础设施配套不完善以及功能分区不明确等问题，这导致特色小镇土地利用结构不合理、效率低下，集聚效益降低及自然人文景观缺乏特色等问题。

土地利用政策有待加强。目前，国家层面为支持特色小镇建设制定了4条支持政策：一是规范推进城乡建设用地挂钩；二是建立城镇低效用地再开发；三是因地制宜推进低丘缓坡地开发；四是完善集体建设用地经营权和宅基地使用流转机制。尽管上述政策发挥了积极作用，但也存在政策普适性较强而针对性不足的问题。

优化特色小镇土地利用的对策建议

坚持土地规划引导和底盘管控作用。

特色小镇建设过程中，应充分结合城乡统筹发展和农村三次产业融合发展等总体部署，以镇、村土地利用规划为依据，发挥其引导和管控作用，合理确定特色小镇的规模和发展边界。在广域尺度上，优化调整构成特色小镇发展建设的5条基本轮廓线，即生态保护红线、永久基本农田保护红线、小镇开发边界、建设用地规模控制线和小镇建设用地扩展边界线。

坚持土地资源节约集约利用。

特色小镇建设过程中，应坚持“内涵挖潜”的资源利用，摒弃“外延扩张”的粗放利用。只有将节地、节能等理念贯穿特色小镇建设全过程，才能合理界定人口、资源、环境承载力；只有加强土地资源的节约集约利用，才能实现生态保护与小镇发展互促共融。一般而言，3平方公里的设置是步行10分钟可到达的距离，特色小镇空间范围的确定可结合地方实际，适当调整；通过市场规则、市场价格、市场竞争，增强资源节约高效利用的内在动力，抑制资源的不合理占用和消费。

警惕特色小镇地产化。

特色小镇建设过程中，要进一步做好规划引导和顶层设计。培育特色小镇不能靠地方政府大包大揽，严禁打着特色小城镇名义违法违规搞圈地开发，严禁搞大规模的商品住宅开发与基础设施建设。综合考虑特色小镇一般会有3年左右的创建发展期，3年之后应该达到什么样的标准，最关键的衡量指标是投资。首先是投资规模；其次是投资结构，严格限制房地产投资不能超过总投资规模的20%；第三是投资比重，控制好短期现金流与长期现金流的比例与节奏。

制定灵活的用地政策。

在特色小镇建设过程中，既要加强现有政策整合力度，加大盘活存量建设用地，允许通过村庄整治、宅基地整理等节地方式以支持特色小镇主导产业发展和基础设施布局、生态环境保护等功能的用地需求,也要充分利用好特色小镇这一经济转型升级和土地供给创新的平台。一方面，允许地方结合发展实际，进行政策灵活创新。另一方面，圈定政策创新试点范围，允许部分小镇将开放性空间、绿地广场、非硬化地面的闲置空间等类型用地纳入非建设用地管理，通过建设用地指标腾挪，平衡特色小镇土地指标，推动其有序合理发展。