国土规划、空间规划和土地利用规划的概念及功能分析

改革开放以来，“规划”取代“计划”成为政府管理的有效工具，各种规划也如雨后春笋涌现，如城市规划、国土规划、土地利用规划等。这些规划在快速工业化和城市化过程中发挥了重要作用，但也带来了一系列的问题。如空间性规划概念不清、规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等。从源头分析，我国开展的空间性规划在不同程度上借鉴了国外的相关经验，在形成了具有中国特色的规划的同时，也存在名称、含义不清等问题。所以，厘清相关规划的内涵，对构建我国空间规划体系，建立统一的国土空间开发管制制度具有重要基础作用。

国土规划侧重国土资源开发、利用、保护与整治

我国国土规划始于改革开放之初，并借鉴日本、法国等发达国家国土开发整治成功经验。1987年颁布了《国土规划编制办法》，提出国土规划是根据国家社会经济发展总的战略方向和目标以及规划区的自然、经济、社会、科学技术等条件，按规定程序制定的全国或一定地区范围内的国土开发整治方案。国务院印发的《全国国土规划纲要(2016～2030年)》提出，国土规划是对国土空间的开发、保护和整治所进行的全面安排和总体部署。

空间规划侧重空间结构和功能整体安排

空间规划源于欧洲，主体功能区规划是空间规划的一种类型，是从空间开发功能的角度划分国土空间类型、制定空间发展或均衡政策的手段。我国的空间规划是伴随市县“多规合一”试点（2014）和省级空间规划试点工作而开展的。其中省级空间规划的主要内容包括省级空间发展战略定位、目标和格局，需要分解到市县的三类空间比例、开发强度等控制指标，“三区三线”空间划分和管控重点，基础设施、城镇体系、产业发展、公共服务、资源能源、生态环境保护等主要空间开发利用布局和重点任务，各类空间差异化管控措施，规划实施保障措施等。

土地利用规划是土地利用结构和布局的调整

我国土地利用总体规划是参照了日本、德国、法国等国家和地区的成功经验，提出土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，在空间上、时间上对土地的开发、利用、治理、保护所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。土地利用总体规划分为国家、省、市、县和乡（镇）五级。其中县级土地利用总体规划中，划分基本农田保护区、一般农地区、城镇村建设用地区、独立工矿区、风景旅游用地区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区、林业用地区、牧业用地区等土地用途区。

规划概念“同名异义”的启示

规划概念的时代性产生“同名异义”。如日本战后时期的国土规划更侧重社会经济综合发展，其空间性体现在相关活动的空间落实或者不同区域的不同发展措施，而较少考虑空间均衡。

规划概念的地域性产生“同名异义”。日本的土地利用规划和我国的土地利用规划，都是在一定的土地利用分类基础上，根据社会经济发展需求预测各类用地的规模，形成土地利用结构和布局调整方案。不同的是，日本土地利用规划只具有指导性，具体的控制性主要落实到土地利用基本计划中，通过土地用途分区并依据相应的法律来实施。我国土地利用规划中预测的主要用地规模直接具有控制性或约束性，土地用途分区是以指标控制为基础的。

规划概念的制度性产生“同名异义”。分权国家的空间规划更多体现在国家和区域尺度，规划内容更多关注基础设施建设、生态环境保护等公共利益；而集权国家的空间规划则体现在地方尺度，规划内容包括资源开发、环境保护、经济发展、社会进步、差别化政策等更多内容。

规划概念的职能性产生“同名异义”。各国规划机构的变动对规划内容的影响表明，同样的规划，由于所属政府部门的职能不同，规划的内容也会有所差别。如我国国土规划职能先后隶属于原国家计委和国土资源部，规划的内容有很多差别，除了源于时代不同因素外，部门职能差别也是重要因素。

分析表明，我国空间性规划的名称不同程度地受西方发达国家的影响，在不同时期和功能的背景下借鉴了发达国家的规划经验，形成了不同的概念内涵。因此，考虑到我国国情的独特性以及规划概念的“同名异义”现象，在学习国际经验或进行对比分析的时候，应在分析规划概念的内涵的基础上，更注重规划所包含的内容和要实现的目标，以提高规划的科学性。