我国国土空间用途管制的制度建设

新时代生态文明建设被提到前所未有的高度，而建立统一协调的空间规划体系、构建国土空间开发保护制度、实现全域国土空间用途管制，则是生态文明体制改革的重要内容。因此，立足我国国情，充分总结市县“多规合一”试点和省级空间规划试点工作成果，借鉴发达国家和地区空间管制经验，对于构建新时代国土空间管制制度具有重要的参考价值。

构建统一协调的空间规划体系

我国应采用垂直型主导的模式，建立纵向一致、横向衔接并区域有别的空间规划体系，即由指导性的国家级国土空间规划、政策性的省级国土空间规划、实施性的市县级国土空间规划、操作性的乡镇土地利用规划构成4级体系。

纵向上与各级政府事权相应，上下级规划互为指导和实施。国家层面以构建宏观的空间格局为主；省级层面具体落实国家重大发展战略和指标约束，以功能分区为主；市县空间规划落实省级规划的要求，以划分“三区”和“三线”为主，明确市县空间发展蓝图，具有约束性和指导性，是市县政府进行空间管制的基本依据；乡镇土地利用规划按市县空间规划的安排，落实国土空间用途管制制度。

横向上与部门事权相应，空间规划与具有空间意义的规划相互衔接。日前国务院机构改革方案对部门设置进行了调整，将形成新的专项规划体系。从这些专项规划中选择具有空间性特点的内容，纳入国土空间规划体系。各级国土空间规划都应遵循相应专项规划的空间布局，同时按照综合协调的原则，做好与各专项规划的相互衔接。

区域规划之间根据城乡差别、区域特点而有所不同。区域规划是跨省或省内跨市的规划，规划范围不是“硬”的行政区，而是各组成部分间在特性上存在高度相关性的、关联的“软”区域。鉴于我国社会经济发展仍有明显的地域差异，城乡空间与土地利用特点仍有不同，应针对不同区域的问题和目标进行区域规划。

建立各角度的国土空间管控体系

与土地利用的单要素空间不同，国土空间是综合性的立体空间，空间要素一般包括点、线、面、体和能5个方面。发达国家国土空间结构类型有以下几种：一是“点（中心）”导向的结构；二是“线（轴线）”导向的结构；三是“面（区域）”导向的结构；四是“体（密度）”导向的结构；五是“能（功能）”导向的结构。

识别国土空间功能，构建不同层面的国土空间结构。在国家级空间规划的宏观层面，重点考虑“点”“ 线”和重点“面”要素为主的空间结构。在省级空间规划层面，重点考虑“点”“ 线”和所有“面”要素为主的空间结构。在市县级空间规划层面，强化“面”和“体”要素为主的空间结构。

划定功能空间，建立国土空间管控体系。在建立不同国土空间功能评价的基础上，与相关规划进行充分协调，划定功能主导的城镇空间、农业空间和生态空间。然后以适宜性评价为基础，在城镇空间内划定城镇扩展边界线，在农业空间内划定基本农田保护线，在生态空间内划定生态保护红线。

制定不同类型的差别化国土空间管制政策和措施。从“点”要素角度，制定不同等级城镇、发展中心的空间开发和保护政策；从“线”要素角度，制定不同类型发展轴线的空间政策。

制定差别化的土地用途管制规则

完善城镇空间内的土地用途管制规则。考虑现行《城乡规划法》的相关要求，以《城市规划编制办法》和《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》中城市、镇的土地用途管制规则为基础，按照“三区三线”中划定的城镇空间和城镇开发边界的要求，调整完善城镇空间用途管制规则。

强化农业空间内的土地用途管制规则。依据现行市（地）、县和乡（镇）级《土地利用总体规划技术规程》，以土地用途区中基本农田保护区（基本农田集中区）、一般农业区（一般农业发展区）的划定方法和用途管制规则为基础，按照“三区三线”中划定的农业空间和永久基本农田边界的要求，调整完善农业空间用途管制规则。

探索自然生态空间内的土地用途管制规则。结合自然生态空间用途管制试点工作，探索自然生态空间实行分层分级分类管理模式。分层管理即在区域层面制定区域准入条件，明确允许的开发规模、强度以及允许、限制、禁止的产业类型。分级管理即在划定自然生态空间基础上，区分为生态保护红线空间和其他生态空间；分类管理是对耕地、森林、草原、水域、湿地等自然生态空间的开发利用进行管控。

构建国土空间用途管制制度的保障措施

以自然资源部为载体，构建国土空间用途管制制度，统一行使国土空间用途管制职能。建议建立以下保障措施：

探索空间规划立法，推进法治社会建设。在“多规合一”的市县规划、省级空间规划试点、国土规划以及已开展的城市群规划、区域规划等实践工作基础上，探索制定《空间规划法》，并以此组织修订《城乡规划法》《土地管理法》《环境保护法》等分支法。

构建规划信息平台，研发数据驱动的智能规划支持模型和工具。按照空间规划的要求，建立部门数据互联互通的共享机制，加强国土空间信息平台建设。在土地适宜性评价方法的基础上，进一步研发以土地利用系统为单元的国土空间多功能评价以及国土空间功能分区方法。

研究我国空间变化过程，建立我国的空间规划模式。深入分析并总结我国改革开放以来空间开发与保护的历程，加强我国国土空间形成和变化的规律研究，建立符合我国国情的空间规划理论，不仅是支撑我国空间规划的实践需要，也为建立国际空间规划的中国模式提供扎实基础。