深度贫困地区增减挂钩节余指标跨省交易的路径

为深入贯彻落实中办国办《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，国土资源部研究出台的支持深度贫困地区脱贫攻坚的政策措施，进一步明确了深度贫困地区节余的增减挂钩指标在东西部扶贫协作和对口支援框架内跨省域流转使用。这为深度贫困地区破解贫困之道提供了强大动力和政策支撑。

节余指标实现跨省交易的渠道

2016年增减挂钩支持扶贫开发新政出台以来，各地国土资源部门的增减挂钩节余指标的成交额不断攀升，已经高于国家同期对易地扶贫移民搬迁投入资金，节余指标流转收益已成为易地搬迁脱贫一批的重要资金来源。

西部深度贫困地区省份提供指标的渠道。“三区三州”是指西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州和甘肃省临夏州。涉及西藏、四川、云南、青海、甘肃和新疆6省（区）辖区内214个县（市、区）。“其他深度贫困县”指除“三区三州”之外，由省级人民政府提出、国务院扶贫办备案的深度贫困县。这是跨省交易增减挂钩节余指标的主要来源。深度贫困地区可不受指标规模限制，在确保耕地面积不减少、建设用地不增加的前提下，将拆旧区建设用地整理复垦为耕地或其他农用地，经验收合格并通过省级国土资源管理部门认定，扣除搬迁农民安置、新农村基础设施、公共设施和非农发展建设占用的耕地或其他农用地后，剩余的耕地或其他农用地面积即为增减挂钩节余指标。

东部发达地区省份使用指标交易的渠道。增减挂钩节余指标兼具建设用地计划指标和耕地占补平衡功能，跨省交易节余指标只流转计划指标。增减挂钩节余指标流转后，流入省份获得建设用地计划指标和耕地占补平衡指标，流出省份承担相应的耕地保护责任。增减挂钩节余指标的使用应当符合流入省份土地利用总体规划，建新区占用的耕地和其他农用地面积不得大于流入的指标面积。流出省份须实现耕地数量不减少的同时，保持耕地质量不降低。难以达到流入省份建设占用耕地质量的，可以通过补改结合、产能折抵等方式实现耕地数量质量占补平衡。指标流入省份的经营性新增建设用地通过增减挂钩予以优先保障，提高增减挂钩节余指标流转收益。

通过东西部扶贫协作和对口支援实现交易的渠道。东西部扶贫协作和对口支援开创的良好局面，为落实跨省交易增减挂钩节余指标营造了良好的制度环境。按照中办国办印发的《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》，东部9省市帮扶西部14省市。在现有机制下深化西藏、新疆和四省藏区对口支援工作，目前17省市对口支援西藏，19省市对口支援新疆，7省市对口支援四省藏区。东西部扶贫协作和对口支援有着“一对多”和“多对一”的结对关系，部分省份仍肩负着脱贫攻坚的重任。

通过建立省级平台实现跨省交易的流程。一是建立跨省交易工作平台。省级国土资源主管部门须建立健全增减挂钩节余指标流转网上信息平台，建立增减挂钩节余指标台账。二是发布指标产生和使用意向。产生指标的省份填写指标产生信息，使用指标的省份填写指标流转使用信息，分别在省级交易平台发布。三是确定指标流转价格。在考虑拆迁安置、公共基础设施建设等要素，结合拆旧复垦成本、生态补偿价值、发展区让渡、后期管护及脱贫攻坚资金需求，国土资源部提出增减挂钩指标流转交易的指导性意见。交易双方可根据实际情况协商流转数量，流入省份建立最低价格保护机制，优先将深度贫困地区省份的节余指标纳入平台交易，通过平台竞价确定交易价格。四是签订指标交易协议。双方对节余指标交易的责任和义务作出约定。五是公布节余指标交易结果。六是明确职责加强监管。

跨省交易应遵循的原则

为深度贫困地区脱贫的原则。国土资源部门要以公正地政策供给补齐深度贫困这块短板，增减挂钩节余指标仍要立足于在省域范围内流转，跨省交易仅限于“三区三州”及其他深度贫困县，防止扩大政策适用范围，避免非深度贫困县搭便车的现象发生。

为创新土地管理政策的原则。基于脱贫攻坚的需要，拓展了增减挂钩政策新空间，开辟了土地管理新路径。规范开展这项工作不仅优化了区域资源配置，实现协作双方合作共赢，还将为建设用地指标跨区域配置和耕地占补平衡国家统筹提供创新经验。

为建设市场公平交易的原则。贫困地区增减挂钩政策的定位并不仅仅为城市建设增加用地，主要目的是为贫困地区脱贫攻坚提供资金。政府主导、市场化配置是其典型特征。国土资源部将按照“先流量、后增量、兼顾存量”的原则，合理安排流入省份土地利用年度计划和增减挂钩计划，为其发展权转移和交易增加公正的砝码。

为防范扶贫资金风险的原则。增减挂钩节余指标跨省交易的资金作为土地出让收入的一部分，按照收支两条线管理，在脱贫攻坚期间内是作为扶贫资金进行监管。本着支持深度贫困地区脱贫攻坚的非常之策，不得以任何条目扣留交易金额，要全额拨付深度贫困县，用于支持解决深度贫困乡和深度贫困村的脱贫问题。