建设用地使用权续期的规划问题——以深圳经验为例

目前，针对住宅土地使用权到期如何续期的话题讨论，多是围绕如何细化解释《物权法》“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”这一法条而开展。事实上，此类问题并非住宅建设用地所独有，工业、商业等非住宅建设用地也存在着大量的到期现象。深圳市早在2002年就出现了土地使用权到期的问题。因此，如何妥善处理建设用地使用权续期问题，进一步明确续期问题的法律安排，十分必要。

深圳建设用地使用权到期处理难题

1982年，广东省颁布实施了《深圳经济特区土地管理暂行规定》，允许给在特区投资的客商划拨土地，并规定了土地最长使用年限。由于当时还没有土地使用权出让的概念，虽名为划拨，实际上却成为出让的最早雏形。然而，这些具有“出让时间早、使用年限短”特点的特区规定，不可避免地造成深圳过早面对土地到期如何处理问题的压力。

深圳2004年出台规定，对早期以划拨方式有偿让予使用权的“原行政划拨用地”，如果原约定年期届满但又未达到法定最高年期的，在不改变用途的情况下，可按有偿使用土地的原则延长土地使用年期。政策出台十几年来，全市共有近900宗土地获得续期。但从2012年起，深圳的土地管理部门开始将“符合公共利益”这一观念具象化为“符合城市规划”。这意味着建设用地使用权续期审查变得严格，而政府在收回到期土地方面也缺乏成效，造成了到期土地政府拿不走、权利人用不好的不利局面。

最典型的案例是华强北片区。该片区于1985年建设完成，初创阶段工业及仓储用地所占比例最大。但随着片区从工业向商业的演变，土地利用情况也发生了变化，除部分作为仓储功能外，大量工业用地已经置换为商业、办公等功能。由于当时的工业用地使用年限为30年，至2010年后已经出现了大量的使用权到期的建设用地。由此，该地区大量土地出现了批准用途、现状用途和规划用途三者严重不一致的问题，其中以“已改变用途但符合现行规划”和“未改变用途但与规划不符”两种情况为主。

依据规定，现状用途已经发生改变的土地无法续期。但早期批准的原用途并未考虑片区的长远发展，致使在经济快速发展中，该片区土地使用权人大都向土地管理部门申请办理了临时变更土地用途的有关手续，且现行规划已经对原土地用途进行了大幅调整，未按规划用途使用土地显然不全是权利人主观自愿的选择，现在强行规定其按照原批准用途和规划用途续期，自然是个两难的局面。

续期、规划与公共利益的关系

从深圳实践推及上位法的规定，建设用地使用权年期届满后是否可以批准续期，其关键问题在于当期的规划，而背后则基于“公共利益”的合理界定。然而，学界却对“公共利益”一词却无法给出一个严谨的定义。深圳不是从概念上界定公共利益，而是将公共利益具体内涵纳入城市规划，这显然是一项有益的尝试，但也有一些问题值得探讨：

其一，规划的变更能否真正体现“公共利益”目的。城市规划从性质上而言应是一种跨时空的行政计划，其具有前瞻性、不稳定性和裁量标准的广泛性特征，这就造成在判断一个规划是否完全符合公共利益时，缺乏稳定的标准。因此，以是否符合规划作为批准续期的依据难以真正体现公共利益，尤其是原有物权在先的前提下，直接以“公众利益”确定是否续期法律上也值得深入探讨。

其二，按照规划用途批准续期使用土地是否可行。如果允许权利人继续使用规划用途已经调整的土地，可选择的方案，一是继续按原批准用途使用土地；二是按规划批准的用途使用土地。对于后者，业内有两种相反的观点：一种观点认为，按照《物权法》，改变约定的土地用途就导致了原有建设用地使用权的消灭，新设立的建设用地使用权应该依法采用招拍挂方式出让，而作为原有建设用地使用权的续期，显然不应变更原合同约定的权利内容，所以按新用途继续使用土地是一个“悖论”；另一种观点认为，建设用地使用权人既然拥有土地的合法使用权，也就拥有着改变用途使用的权益。《房地产管理法》第18条就规定了“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”因此在申请土地续期的同时，权利人也可以同时申请按规划用途重新签订土地使用权出让合同。

两种观点都存在争议之处。一是建设用地使用权权利内容的变更是否就意味着原使用权的消灭，没有明确的司法解释；二是《房地产管理法》第18条也没有明确“改变合同约定的土地用途”是针对于批而未建的土地还是对已建成的房地产，国家对此并未有明确的制度安排，地方上对此也持保守态度。所以，理论乃至法理上仍是个两难的结论。

其三，是规划生效还是规划实施。目前，我国大部分城市的规划生效与规划实施之间存在着时间上的不一致，有近期建设计划和年度建设计划之分。加之现行城市规划的不稳定，动态调整日渐成为常态，到期收回土地后纳入政府储备并等待规划实施时再行使用，更可能导致土地的低效利用。如果对该类到期土地仍可以批准一个较长的使用年期，在规划需要实施时再行收回，则有可能误导权利人在土地上不断追加建设成本，在土地收回时补偿成本过高，反而阻碍规划的有效实施。

土地使用权到期难题如何解

明确住宅建设用地的指向。国土部提出的“两不、一正常”的过渡期处理意见为居住类房地产续期提供了处置依据。但是住宅建设用地仍是一个有待细化的概念，目前土地混合使用的情况普遍存在，是否同样可以获得自动续期的权利，应该从规划管制的角度上加以明确。此外，法条中所提到的住宅建设用地应是一个原批准用途的概念，城市规划管理是否会出现以各种形式利用自动续期的政策安排以实现商业利益的行为，应引起有关方面的关注。

完善续期审批时的规划要求。过渡期内，建议明确非住宅建设用地的规划变更为市政道路、公共配套、市政基础设施等用途的作为不得批准续期的依据，涉及的建设用地使用权在到期后即告终止。权利人有继续使用需要的，可通过租赁或者较短年期出让的方式允许其继续使用，待该宗土地列入城市近期建设实施计划时再予以正式收回。对于规划变更为其他经营性用地的，权利人应追求土地利用效益的最大化，如规划变更后的土地用途是符合社会经济需要的，只要拥有合法有效的建设用地使用权，权利人可选择二次开发手段实现土地用途的转变。

细化其他涉及公共利益的情形。除明确规划审批的标准外，还应进一步通过列举法将其他一些损害公共利益的行为列入不得批准续期的情形。建立区分用途的用地效益评估机制，并与续期审批进行关联。