如何妥善处理擅自改变国有土地用途行为？

问

我国法律规定，土地使用者需要改变国有土地用途的，应依法依规办理有关审批手续。那么，对擅自改变用途或者不按照批准用途使用土地的，依法应如何妥善处理？

答

结合法律法规的规定和国土资源主管部门的职能来看，国土资源主管部门从用途管制的角度来履行监管职责，这里的用途一般是指农用地、建设用地、未利用地等大的地类，重点查处的是擅自将农用地用于非农业建设、将农用地改为建设用地的问题。

商业、住宅、公共设施等的具体土地用途则是由城市规划确定并在建设用地规划许可证上予以具体记载。用地单位在向国土资源部门申请办理划拨用地手续或协议出让手续时，必须先取得规划部门颁发的明确具体用途的建设用地规划许可证；国土资源部门在招标拍卖挂牌供应国有土地前，也必须由规划部门先行明确拟出出让地块的具体用地条件。也就是说，规划部门先行明确土地用途等用地条件在前，办理用地手续在后。因此，对于国有建设用地的具体用途和容积率等建设条件，应由城乡规划主管部门依法监管。

我们认为，对于擅自改变国有土地用途或者不按照批准的用途使用土地的问题，可以区分具体情况，分别处理：

一是对批准用于农业用途的国有土地，用地者改变农业用途用于非农业建设的，国土资源主管部门应依据《土地管理法》第80条的规定，责令其退还土地，并处罚款。

二是对划拨方式供地的国有建设用地使用权，用地者改变划拨批准文件明确的土地用途的，首先看批准文件是否明确了此类情况如何处理，如有规定，按规定执行；如批准文件未明确的，应将有关问题移交城乡规划主管部门，由其依据《城乡规划法》的有关规定处理。国土资源主管部门应当根据城乡规划主管部门的具体处理结果区别处理：

——城乡规划主管部门决定限期改正、罚款或限期拆除、没收的，城乡规划主管部门对当事人的违法行为已经进行了行政处罚，当事人履行行政处罚后已经改正了违法行为，国土资源部门不再另行处罚；

——城乡规划主管部门决定罚款后同意办理改变用途手续补办建设用地规划许可证的，即当事人的改变用途行为已经城乡规划主管部门许可，国土资源部门不再另行处罚，应区分改变用途情况，完善相应手续。其中，改变用途后仍符合《划拨供地目录》的，完善划拨用地手续；改变用途后的不再符合《划拨供地目录》，应督促用地者办理有偿用地手续。

三是对出让等有偿方式供地的国有建设用地使用权，用地者擅自改变土地有偿使用合同明确的土地用途的，首先要应按按照合同约定条款执行或者解决；合同没有相关约定的，应将有关问题移交城乡规划主管部门，由其依据《城乡规划法》的有关规定处理。国土资源主管部门应当根据城乡规划主管部门的具体处理结果区别处理：

——城乡规划主管部门决定限期改正、罚款或限期拆除、没收的，当事人履行城乡规划主管部门的行政处罚后已经改正了改变用途情况，国土资源部门不再另行处罚；

——城乡规划主管部门决定罚款后办理改变用途手续补办建设用地规划许可证的，即当事人的改变土地用途行为已经规划部门许可的，国土资源部门不再另行处罚，应根据改变土地用途的具体情况，签订土地使用权有偿使用合同变更协议或者重新签订土地使用权有偿使用合同，相应调整土地使用权有偿使用费。