国有土地使用权作价出资（入股）的政策思考

国有土地使用权作价出资（入股）政策最早出现于国有企业改制中。1992年,《股份制试点企业土地资产管理暂行规定》（即国家土地管理局第8号令，以下简称8号令），首次提出国有企业进行股份制改造必须实行土地资产作价出资（入股）处置。1998年，《土地管理法实施条例》颁布，将国有土地使用权作价出资或者入股明确为土地有偿使用方式之一。

政策的主要内容

近年来，随着改革的不断深化，国有土地使用权作价出资（入股）政策的适用范围已从国企改革土地资产处置逐步扩大到科研机构转制、事业单位改革、文化体制改革、农垦改革、央企公司制改革、混合所有制改革以及去产能处置“僵尸企业”等国家重大改革涉及的原划拨土地处置。

概念和权能。根据8号令的规定，国有土地使用权作价出资（入股）是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。土地使用权作价出资（入股）的权能等同于出让土地使用权权能。

适用范围和条件。采用国家作价出资（入股）方式处置原存量划拨土地，主要适用于自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，承担国家计划内重点技术改造项目的企业，这类企业的改制方案，通常是由国务院或省级人民政府批准的。

政府以国有土地使用权作价出资（入股）方式新供土地的适用范围，主要是根据投融资体制改革要求，对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老等项目，除可按划拨方式供应土地外，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。

审批和办理权限。采用国家作价出资（入股）方式，处置原存量划拨土地的审批和办理权限在省级以上政府和国土资源主管部门。其中改制方案由国务院或国务院授权部门批准的，其土地资产处置方案报国土资源部审批；改制方案由省级人民政府或其授权部门批准的，其土地资产处置方案报同级国土资源主管部门审批。

报批程序。按照现行政策规定，采用国家作价出资（入股）方式处置原存量划拨土地，由省级以上国土资源主管部门分两次受理并批复：第一次是土地资产处置总体方案的核准。第二次是土地资产处置批复。

实践中存在的问题

缺乏明确的操作规范，影响政策有效落实。无论是采用国家作价出资（入股）方式处置原存量划拨土地，还是以该方式新供土地，各地都缺乏明确、细化的操作规范，导致在实践中出现对政策理解和把握不准的现象，影响了政策的有效落实。

审批程序过于繁琐。依据相关政策规定，采用国家作价出资（入股）方式，处置原存量划拨土地的处置程序主要有:1.改制企业根据省级以上人民政府的批准文件，拟定土地资产处置总体方案，向有批准权的土地行政主管部门申请核准；2.土地资产处置总体方案核准后，由国土资源主管部门向企业下发核准函。企业要自主委托具备相应土地估价资质的机构进行评估，并依据土地状况和估价结果，拟定土地资产处置的具体方案；3.企业向市、县土地行政主管部门申请初审，市、县土地行政主管部门审查并出具意见；4.企业持改制方案、土地估价报告、土地资产处置具体方案和初审意见，到原核准的土地行政主管部门办理土地估价报告备案和土地资产处置审批；5.企业持处置批准文件在财政部门办理国有资本金转增手续后，到土地所在的市、县土地行政主管部门办理土地变更登记。这一套程序走完，需要付出大量的时间及相关成本。

相关政策规定没有随适用范围的扩大而作相应调整完善。从20世纪90年代至今，有关国有土地使用权作价出资（入股）的法规政策仅限于《土地管理法实施条例》《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》《企业改制土地资产处置审批意见(试行)》和《土地估价报告备案办法(试行)的通知》等规定，距今已有十几年，难以满足现实需求。无论是对存量划拨土地的处置还是新供土地，都亟待对原有政策进行细化和完善。

处置原存量划拨土地后续的权能及管理等问题亟待明确和规范。当前，相关规定主要侧重于对存量划拨土地的处置，但对于进入改制企业资产后，作价出资(入股)土地使用权所具有的权能及后续管理都还缺乏明确规定，也没有与市、县政府的土地供应管理相衔接。目前，在开展去产能处置“僵尸企业”的工作中，国有企业占比大、分布多，其中有相当多的企业是在上轮国企改革中以作价出资（入股）方式对原存量划拨土地进行了处置，在目前面临的新一轮处置时，该如何处置、报谁批等都没有明确的规定，影响了企业处置的积极性。

几点建议

制定和完善相关规定。对科研机构转制、事业单位改革、文化体制改革、农垦改革、央企公司制改革、混合所有制改革及去产能处置“僵尸企业”等国家重大改革中，采用国家作价出资（入股）方式处置原存量划拨土地的，应根据不同情况、不同需求及时研究明确相应的操作办法和路径。

对政府以国有土地使用权作价出资（入股）方式新供土地，要明确概念、细化程序、制定操作规范、完善权能，便于市、县政府按照统一政策、统一标准、统一流程规范操作，提高供地效率，规范供后监管。

简化土地处置的审批程序。应按供给侧结构性改革要求，在明确处置政策适用条件、范围等前提下，进一步简化处置程序，合并有关的审批环节，提高审批时效。

细化政策内涵和操作规范。在进一步完善企业改制土地资产处置政策的基础上，要着重研究和明确以国有土地使用权作价出资（入股）处置国有农用地政策和市、县政府以国有土地使用权作价出资（入股）方式新供土地政策，细化权限和流程。组织开展制定国有农用地基准地价等工作，明确和完善推进农垦土地资源资产化和资本化的路径。

明确后续管理。进一步明确以国有土地使用权作价出资(入股)方式处置的土地使用权，在使用年期内依法转让、作价出资、改变规划条件、租赁或抵押的具体操作规范。