集体土地上的房屋征收：谋略与对策

当前，全国不少地方都面临集体土地上房屋征收拆迁中征收程序不规范、责任主体不清晰等方面的问题。根据国家相关政策文件中关于健全严格规范的农村土地管理制度的要求，有必要进一步明确和完善现行法律法规的规定，规范集体土地上房屋征收工作，以顺利推进城市化建设进程。

面临的问题

房屋征收与补偿程序不规范。2010年《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》要求，规范征地程序，认真做好用地报批前告知、确认、听证工作。征地及其集体土地房屋征收工作事关农民切身利益，征收农民土地及其房屋要确保农民的知情权、参与权、申述权和监督权。根据武汉市近年来相关的信访情况，在集体土地房屋拆迁过程中，对于拆迁政策的执行存在缺乏公平性和合法性的情况。根据现行法律法规的规定，只有在征地及其房屋征收与补偿安置方案经过审批后，征收人才能与被征收人签订房屋征收与补偿安置协议，征收工作才能正式开始。但实际情况是，很多征地项目在用地批文未批的情况下，就开始了征地及其房屋征收与补偿安置，面临着民事和行政法律风险。

房屋征收与补偿主体责任不明。目前，武汉市实行土地征收的主体多为土地储备机构，部分项目在立项或征地报批时已明确项目业主单位，因此投资主体（储备机构）、项目业主单位就是征地及其房屋征收和补偿安置的主体。而实际征收过程中，部分投资主体和项目业主单位未履行主体职责，没有直接与被征收人签订房屋征收和补偿安置协议，而是委托房屋拆迁代办机构签订，造成被征收人的权益得不到法律保障，上访信访时有发生。

政府角色定位不明确，分工不协调。根据《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》的规定，由武汉市国土资源和规划局主管全市征用集体所有土地房屋拆迁管理工作，同时负责中心城区及武汉经济开发区、东湖高新区征用集体所有土地房屋拆迁管理的实施工作。但事实上，目前武汉市集体土地上房屋拆迁组织实施主体为各区政府（管委会），而且市委市政府已相应明确了各区政府（管委会）实施辖区内集体土地上房屋拆迁实施的主体责任。同时，集体土地上房屋拆迁矛盾突出，相关政府部门却缺少相应的协调手段和权力。

政策建议

加强征地报批前的基础性工作。征地报批前的基础工作至关重要，其法律程序主要包括告知、确认、听证、审查等，集体土地上房屋拆迁也应遵循上述程序。首先，告知征地范围，并进行逐户调查登记。其次，调查结果要经过确认、公开。若对调查结果有异议的，要组织听证。最后，还应对房屋的合法性、合理性进行审查。

同时，由于房屋征收拆迁过程中每户的情况不一，要根据实际情况来研判，界定不清的则需要建立征地拆迁补偿安置集体会审制度。通过集体会签、把关，对征地拆迁的依据、程序、补偿的合理性和合法性进行逐级审查，实行全程跟踪审计，确保权力在阳光下运行。

明确管理责任，实行“征拆分离”。征收行为实质是国家为了公共利益的需要，收回被征收人使用土地的权利。各级政府应该对征收拆迁全过程进行指导和监督，并制定一系列措施，协调好被征收人和政府、评估机构、执行部门之间的关系。可通过实行“征拆分离”，即国土部门只负责土地征收及补偿，辖区政府负责房屋拆迁及安置，可将集体土地上房屋征收补偿引起的矛盾消化在基层。

充分发挥村集体的组织作用。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，各级政府应对征地拆迁管理工作负总责，国土资源部门负责履行征地程序，对征地拆迁实施工作进行指导和监督，配合政府有关部门做好房屋征收实施单位及其从业人员的培训、指导、监督和管理工作。也就是说，征地拆迁的实施主体是各级政府，政府应与村集体或房屋所有人签订征地拆迁补偿协议并支付费用，各土地储备机构或用地申请单位负责筹集征地拆迁补偿资金。值得注意的是，在实际征地拆迁中，村集体经济组织在其中发挥着关键作用，村集体对村内情况熟悉，也有维护和保障村民利益的责任和义务，所以在拟定房屋拆迁安置方案和具体实施过程中，应充分发挥村集体的组织作用。