宅基地退出模式与探索方向

近年来，一些地区以多种途径探索宅基地退出，从实践来看，这项工作以地方政府外部推动为主，受到制度、资金和规划多重掣肘，农民也出于感情、经济等多方面考量而有所顾虑。前不久，国家土地督察南京局在督察区域内选取了7个地区（江苏省常熟市、金湖县、阜宁县，安徽省利辛县、临泉县，江西省上高县、新干县）就宅基地退出情况进行实地调研，并针对既有问题进行了分析与建议。

多种路径   多重驱动

这7个县（市）分别位于苏皖赣三省，均不同程度地探索了宅基地退出：阜宁县在2016年下半年退出了1万多户，退出面积5674亩；常熟市较早启动了农民集中居住区建设，2010年以来又通过农房置换商品房的方式拉动宅基地退出；利辛县2009年出台了农民“退宅进城”奖励政策，累计受理宅基地退出8286户；新干县、上高县、临泉县通过村庄改造、“空心村”整治推动宅基地退出，其中新干县已改造“空心村”105个，退出宅基地5580宗，退出面积1662亩。

7个县（市）退出的2.26万亩宅基地，或部分拆除复垦，承包经营权有的由原宅基使用权人享有，有的归集到集体经济组织统一流转，这部分面积共计1.56万亩；或继续用作宅基地，由集体经济组织安排使用，面积2982亩；或用于村庄公共设施建设，面积323亩；或征收为国有建设用地，面积3739亩。

上述地区的实践从退出路径看，主要有“退宅进城”“退宅集居”“原村整治”三种：

“退宅进城”村民放弃现有宅基地使用权，但集体经济组织成员身份以及土地承包经营权、集体收益分配权不变。这种退出形式较为彻底，但条件要求较高、实施难度较大，零星退出多，后期管理利用也是难题。“退宅集居”后，新房虽然也占用宅基地，但占地面积大幅减少，各地节地率都在50%以上。这种形式被各地广泛采用，需要当地政府有力的组织规划和较大经济投入。“原村整治”既有多余、废弃宅基地的退出，也有重新规划、拆旧建新的节约，但主要适用于潜力较大且规划保留的“空心村”。

各地普遍通过经济激励、新居环境吸引、规划引领和倒逼以及权利保障跟进等等驱动宅基地退出：

阜宁、利辛、临泉等地对“退宅进城”户根据退出面积、购房地点等因素，分别给予1万元~4万元不等的购房奖励或补贴；新干、上高等地通过村民理事会自行约定收回标准、宅基地村内公开交易等方式让退出农户得到一定的经济补偿。经济激励之外，新建的集居区和整治后的村庄公共服务水平的提升，也是吸引村民的重要因素。在规划引领方面，各地以集中规模化居住为导向，开展村庄布局和村镇建设规划，同时控制原址新建、翻建农宅。例如：金湖县规定全县新建、扩建、改建、翻建的农宅，必须到镇驻地、重点集镇或4个集居示范点建设。在这一进程中，农民意愿普遍得到尊重，各地还在就业、养老、医疗、教育等方面加强了对退出宅基地农民的保障。

同时，各地宅基地退出往往与新农村建设、新型城镇化、土地整治和城乡建设用地增减挂钩联动。一方面，将宅基地退出纳入“美丽乡村”“美好乡村”“康居工程”、土坯房改造、扶贫攻坚等地方重大战略；另一方面，与实现人的城镇化、房地产“去库存”等任务相结合；此外，还通过城乡建设用地增减挂钩政策平台实现建设用地置换和增值，为持续退出宅基地培植经济来源。

农民有顾虑   政府缺动力

这7个县（市）都是省内宅基地退出工作力度较大的地区，现已退出的土地合计2.26万亩，也仅占其宅基地总面积的3%。这项工作在农民和地方政府两个层面上，都存在内生动力不足的问题。

很多农民在宅基地上寄托了浓重的家族情感和乡土情怀，不仅不愿退出，而且还尽其所能地翻建加盖。除了感情因素，也有经济方面的考量。尽管地方政府对退出宅基地给予一定的经济补偿（不超过10万元），但在多数地区相对于置办新房的投入仍有较大缺口（150平方米新宅的建安成本多在20万元以上）。而且，随着经济社会发展，农民对宅基地抱有越来越高的增值预期，退出补偿的吸引力变小。再者，变换居住地对农民而言，意味着生存环境的巨大改变，特别是在受乡俗民约、亲情文化、宗族势力等影响较重的农村，融入新居环境需要较长时间。

宅基地退出，当前主要靠地方政府外部推动，而制度乏力、资金不足和规划掣肘等问题正在影响地方政府的推动力度：农村宅基地是基于集体经济组织成员资格而享有的一项福利性权利，可以无偿、无限期使用，这种制度设计本身对跨村组推进“退宅集居”、宅基调整形成障碍。实践中，有的地方将“退宅集居”农户登记为集居区所在地集体经济组织的特殊成员，有的将集居区用地征收为国有，有的通过村组间“滚地”方式置换集居区建房用地。同时，较大的资金投入也让地方政府为难。例如，按阜宁县的政策，退出一户宅基地，县级财政至少要给出6.8万元奖补，目前该县为此已投入7亿多元，多数为融资借债。

此外，当前基层村镇规划普遍不完善、不扎实、不科学，且土地利用总体规划大多对农村和集镇建设考虑不足，缺乏预留空间，建设规划与用地规划不协调，集居区建设选址、村庄整理复垦等受到掣肘，面临违法违规风险。

立足自愿有偿  兼顾各方利益

经济社会发展为农村宅基地退出创造了条件，但宅基地退出事关广大农民的切身情感和权益，也关系到农村文化风貌的传承发展，必须从长计议、循序渐进，严明底线、顺势而为。对此，笔者建议以足够的“历史耐心”，以因地制宜、自愿有偿、统筹推进为原则推进，逐步建立有序有效、规范适度、兼顾各方利益的宅基地退出机制。

一方面，加强创新研究，鼓励更深层次的探索尝试。建议针对不同区域和发展阶段特点，加强农村宅基地相关的理论创新和实证研究，进一步明确改革方向，为更深层次的探索提供理论指导。建议把“有偿”作为完善宅基地制度、健全退出机制的重要探索方向，鼓励农村土地制度改革试点地区围绕宅基地有偿使用、有偿退出开展广泛深入的探索。对“一户多宅”、超面积超标准、不符合使用条件的强化有偿使用，对城镇与农村均有住房的“双栖”农民采取有偿方式协商收回宅基地。同时，促进宅基地使用权的转让流动，允许符合条件的农民在集体组织协商参与下跨村组有偿转让宅基地，并探索建立相关的交易制度和平台。

另一方面，坚持疏堵结合，为宅基地有序退出创造基础性条件。针对我国不同地区的自然条件、人口密度、功能定位、发展目标等因素，研究提出合理的居民点等级体系、规模结构等方面的指导性意见。同时，在提供基本的康居保障、方便农民生产生活的前提下，探索农民住有所居的多种实现形式，实事求是地确定宅基地标准，防控过度建设。此外，应加快村级土地利用规划编制，完善乡村建设规划，实现乡村土地规划与建设规划的衔接协调。

在此基础之上，完善政策措施，为宅基地退出提供更好的管理服务。建议进一步规范增减挂钩操作并加强对增减挂钩指标流量流向的监测调控，探索退出宅基地统筹利用方式，确保在留足未来农村基础建设、一二三产业融合发展等用地需求的前提下开展挂钩，确保土地增值收益在扣除各项投入后主要用于“三农”。同时，针对宅基地退出点多、面积小的特点，指导各地从技术和政策层面改进提升增减挂钩的灵活性、便利性。