征地诉讼管辖争议如何把握？

金华市张某、李某的土地被省政府以浙土字A〔2010〕XX号批文征收了，两人若不服寻求救济，在管辖方面可能遇到下述问题：

两人应先向省政府就该批文申请行政复议，还是可以直接起诉？若张某申请复议，李某直接起诉，该如何处理（复议前置情况）？

两人若起诉，应向被征收土地所在的金华市人民法院起诉还是向征收审批机关省政府所在地杭州市人民法院起诉（参照适用不动产管辖）？

张某、李某向省政府申请行政复议后，被省政府维持该批文。此后，张某向国务院申请裁决，李某向人民法院起诉，此时哪个机关具有管辖权（先申请原则）？

两人的行政复议申请被省政府以超期驳回。此后，张某能否就驳回的复议决定向人民法院起诉，而李某可否就浙土字A〔2010〕某号批文向人民法院起诉（重复诉讼情况）？

复议前置

解决复议机关与人民法院之间的管辖权争议

复议前置的优势是充分发挥了行政复议的功能，实现了复议机关与人民法院的无缝对接，防范了裁判冲突。浙江省2000年左右开始受理征地复议案件，复议机关在十余年的审理实践中积累了大量化解征地矛盾的经验和成熟的审查标准，这些都是人民法院所不具备的。因此，实行复议前置，可以在行政复议中化解大多数征地纠纷（起码半数以上）：一则发挥行政复议主动性强（全面审查、专业性强、调查力量强）、程序简便（不受庭审及证据规则束缚）、及时便民（化解争议手段多）等特点，查清是否超过复议期限、案涉批文是否包含原告土地等问题，形成相对合理、统一的征地受案条件；二则通过行政复议的调查、调解、听证、全案审查等方式，从根源上解决案涉争议，做到事结事了；三则解决因部分当事人申请行政复议，部分当事人直接就征地批文起诉引发的裁判冲突。

参照不动产所在地管辖原则

解决人民法院之间的管辖争议

对建设用地批文经行政复议，进入行政诉讼程序的，到底该由复议机关所在地人民法院还是被征收土地所在地人民法院管辖问题，亦多有争议。笔者认为，对复议维持、撤销、变更、确认违法的，因已就建设用地批文（复）实体内容进行了审查，涉及对不动产权利的处置，参照适用不动产管辖原则，由被征收土地所在地中级人民法院管辖为宜；对复议决定驳回申请或不予受理的，因属否受案范围、有无利害关系、超否复议期限等受案条件的审查，多属行政复议程序性审查内容，可以由复议机关所在地人民法院管辖。但从最终趋势看，统一由被征收土地所在地中级人民法院管辖为宜。

先申请原则

解决国务院最终裁决与行政诉讼效力的方式

行政复议机关就建设用地批文作出维持决定后，依照《行政复议法》第十四条规定，当事人可以选择国务院最终裁决或者行政诉讼。由于建设用地批文涉及当事人众多，因此行政复议后很可能出现有些当事人向人民法院起诉，有些当事人向国务院申请最终裁决，如此造成的矛盾该如何化解？笔者认为，由于两种救济途径的互斥性，当事人先向哪个机关提出救济申请（以邮寄为准，建设用地审批机关应协助提供具体情况），哪个机关就具有管辖权（若同时寄出的，以先收到的机关为管辖机关），其他机关应当终结审理（此程序中的当事人可参加有管辖权的机关的审理程序中）。

重复诉讼的规制

复议被驳回后能否直接就建设用地批文起诉？

当一个针对建设用地批文的行政复议申请因无利害关系、超期等原因被驳回或不予受理后（以下统称“驳回决定”），申请人可否选择复议决定或建设用地批文起诉，或者同时起诉？当事人只能选择该驳回决定提起行政诉讼。理由如下：

首先，根据《行政复议法》第十六条，复议或诉讼为选择关系。当事人申请行政复议后，其后只能就复议决定提起行政诉讼；若允许其可就建设用地批文直接起诉，意味着当事人同时步入复议和诉讼两个程序，本质上已违背该条的选择性规定。

其次，若允许当事人同时就驳回决定及建设用地批文起诉，意味着复议程序的辛劳及决定效力完全被漠视；而且极易造成不服驳回决定的案件在杭州中院审理，不服原批文的案件参照不动产管辖原则在其他地市中院审理引发的裁判结果不一致。

对各类管辖争议，可按下述程序处理：

当事人对建设用地批文不服，须依复议前置规定先行申请行政复议；

复议机关作出驳回决定的，当事人只能就驳回决定起诉，若法院最终裁判支持该驳回决定，则救济终结；若法院最终裁判撤销该驳回决定的，由复议机关重新复议。

复议机关维持建设用地批文的，当事人可选择向国务院申请最终裁决，或提起行政诉讼（向不动产所在地人民法院），依先申请原则（辅以先收到原则）确定由国务院或人民法院管辖。

当事人未按上述程序寻求救济的，人民法院可在释明后不予立案或驳回起诉。