《土地管理法》中“责令”行为如何定性？

《土地管理法》规定了“责令限期改正”“责令停止违法行为”“责令退还非法占用的土地”“责令限期拆除”等多种“责令”类的表述。实践中，执法人员对于“责令”的理解有不同的认识。有的认为属于行政处罚，有的则认为属于行政命令，还有的认为应该分类处理。这种认识上的不统一直接导致适用该类条款办理案件时做法迥异。本文尝试结合《行政处罚法》相关规定和国土实务进行实证分析，对“责令”类行政行为法律性质进行探析。

从“责令”使用的范围来看，“责令”既可以表示设定义务，又可以作为行政处罚种类剥夺权益。也就是说，用“责令”来表达的内容具有很强的包容性，能够代表行政行为的不同表现形式，包含不同的意义。

行政处罚必须与责令纠正违法行为相结合。我国现行法律、法规有关行政处罚的规定，大多设有“责令改正或者限期改正”的规定。《行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。这是基于我国有关具体法律、法规进行的总括性规定。

从目前的立法实践和经验看，责令改正与行政处罚往往同时出现在同一条款中。许多法律、法规、规章关于“法律责任”的条款中都规定对违法行为予以纠正，并视情况给予处罚。在法律规范中，“责令改正”与“罚款”等行政处罚种类与“并处”等用语连接，同时出现在法律责任的同一条款中，并非表示“责令改正”就是处罚的种类之一。

笔者认为，“责令”在很多情况下是一个统称，不宜简单地将其认定为是行政处罚、行政命令或是其他。《土地管理法》共出现“责令”14处，分布于第四章、第六章和第七章。根据法律性质不同，可以分为以下三类：

第一类：行政监督类。第三十三条表述为“耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地”，第七十二条表述为“依照本法规定应当给予行政处罚，而有关土地行政主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府土地行政主管部门有权责令有关土地行政主管部门作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚，并给予有关土地行政主管部门的负责人行政处分”。

这类“责令”均是上级行政机关基于宪法和地方各级人民政府组织法赋予的权力，对下级行政机关的领导、指导，其实质是行政机关内部的一种监督。

第二类：行政命令类。第六十七条表述为“责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为”，第七十四条表述为“责令限期改正或者治理”，第七十五条表述为“责令限期改正”“责令缴纳复垦费”，第七十六条、第七十七条表述为“责令退还非法占用的土地”，第八十条表述为“责令交还土地”，第八十一条表述为“责令限期改正”，第八十二条表述为“责令其限期办理”。

这类“责令”虽然文字表述不同，但内涵均可视作责令改正。从实现目的看，责令改正只是要求违法行为人履行法定义务，纠正违法行为，消除其不良后果，恢复原状，本身不是制裁，具有教育性质而非惩罚性的。因而，《行政处罚法》没有将责令改正规定为一种行政处罚种类。

从法律性质看，此类责令改正属于行政命令。行政法上的“行政命令”，是指行政主体依法要求行政相对人为或者不为一定行为（作为或者不作为）的意思表示。国土资源行政主管部门作出“责令退还非法占用的土地”“责令限期改正或者治理”等决定，如果行政相对人违反该行政命令，国土资源行政主管部门可依法对其进行制裁。在《国土资源违法行为查处工作规程》附录中，《责令改正违法行为通知书》规范表述为“逾期不改正的，将依法追究法律责任”。

行政过程中的各个阶段、各种手段之间的关系不可割裂开来，应当将其综合起来理解。责令改正不是一种行政处罚方式，而是行政机关实施行政处罚的一种要求。《国土资源行政处罚办法》第三十条规定，法律法规规定的责令改正或者责令限期改正，可以与行政处罚决定一并作出，也可以在作出行政处罚决定之前单独作出。

第三类：行政处罚类。第八十三条表述为“责令限期拆除”。

国务院法制办公室曾于2000年对四川省人民政府法制办公室《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》答复：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。但《土地管理法》第八十三条明确表述为“责令限期拆除的行政处罚决定”，《国土资源行政处罚办法》第四条也明确国土资源行政处罚包括限期拆除，因此，《土地管理法》第八十三条规定的“责令限期拆除”应属行政处罚。

根据以上梳理分析，行政执法人员在办案过程中应根据不同法律属性分类处置。对于第一类行政监督类的“责令”，适用行政机关内部管理程序。对于第二类行政命令类的“责令”，按照《国土资源行政处罚办法》规定，可以在作出行政处罚决定之前单独作出，也可以与行政处罚决定一并作出。需要注意的是，因为责令改正并非行政处罚种类，所以在将责令改正与行政处罚决定合并作出的《行政处罚决定书》中，不宜将责令改正特别是“责令退还非法占用的土地”列入处罚事项，可以作为总括性要求置于“决定处罚如下”之前。对于第三类行政处罚类的“责令”，适用行政处罚程序。

此外，从救济手段看，这三类“责令”也不相同。行政监督类的“责令”不属于行政复议、行政诉讼范围；责令改正类的“责令”的行政相对人不能单独对责令改正行政行为申请行政复议、提起行政诉讼。《国土资源违法行为查处工作规程》附录的《责令改正违法行为通知书》即没有告知行政相对人行政复议、行政诉讼权利的表述；行政处罚类的“责令”则可以申请行政复议、提起行政诉讼。