土地储备管理浅析

本文通过对土地储备及土地储备操作流程的阐述分析，通过总结梳理土地储备存在的问题，并提出相应的保障措施建议。在深入研究土地储备相关理论知识、各运行阶段操作流程、存在问题与不足的基础上，国地机构凭借自身独特的专业优势和过硬的业务技术能力，积极参与各地土地储备规划或计划编制工作，为地方加强土地储备管理提供依据。

土地储备制度是土地管理的基本制度之一，是政府强化对土地一级市场调控能力，盘活城市土地资产，优化土地利用结构调控，主动实施城市规划和土地利用总体规划的重要抓手。我国的土地储备制度较好地实现了其预期目的：调整了土地供应结构，促进了节约集约用地，是土地资源管理不可或缺的部分。与此同时，国家不断强化土地储备制度的规范管理，近年来出台的有关土地储备的政策文件和政策条例，对土地储备机构的设置、储备土地的整理开发、储备资金的管理等方面提出了新的要求和发展指引。在国家新规出台的背景下，全国各地的土地储备工作也须顺应国家政策要求而发生新的变化。

一、土地储备概念

根据《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号，以下简称“62号文”）的定义：“土地储备，是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构负责实施。”

二、土地储备运行流程

土地储备的流程主要包括征购、储备和供地三个环节。

 (一)征购环节

征购环节是土地储备机构取得土地的过程。根据《土地储备管理办法》，可以纳入土地储备范围的土地主要包括：

1、新增城市用地的征用

征收的新增城市用地主要是已办理农用地转用、土地征收批准手续的集体土地。

土地征收方案依照法定程序批准后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

2、依法收回的国有土地

依法收回的国有土地，主要包括到期收回、违法使用收回、闲置收回等。

市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权，应由当地土地登记机关办理国有土地使用权注销登记。

3、收购的国有土地

收购的国有土地，主要是指因实施旧城区改建或落实城市规划而需要调整使用土地时依法取得土地的情况。

国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准后，必须在对原土地使用权人给予合理补偿后，才可以收回剩余期限的国有土地使用权。土地储备机构须与原土地使用权人签订土地使用权收购合同，补偿标准由土地储备机构与土地使用人根据土地评估的结果协商后确定。对政府有偿收回的土地，应由当地土地登记机关办理国有土地使用权注销登记。

4、优先购买的国有土地

对于城市房地产交易中存在明显价格与价值不符的情况，即低于市场正常交易价格进行房地产买卖的，当地政府可以行使优先购买权收回该土地的使用权，由此收回的土地需要办理国有土地使用权注销登记。

这三种土地收储可归总为存量城市土地的收购、置换、回收。

在收购的过程中，土地储备机构的主要职责是对收储地块实地踏查，进行收储成本核算，并在最后根据协议支付补偿款。

 (二)储备环节

在储备环节，土地储备机构将收购集中起来的土地（生地或毛地）进行开发和再开发，通过拆迁、平整、归并整理和基础设施的配套建设（又称为“一级开发”），形成可供出让和出租的“熟地”。土地储备机构将已完成开发的“熟地”进行储备，等待出让。在该过程中，由土地储备机构为实施主体，通过授权委托或公开招标的方式选定实施企业。

 (三)供地环节

供地环节又称为土地交易环节，土地储备机构根据社会发展、城市规划和供地计划，有计划地将储备土地出让和出租，获取收入。在出让方式上一般采用市场化程度较高的招标、拍卖和挂牌方式。总的来说，土地储备运作的核心机构是围绕着土地资源整合专门设立的土地储备机构，其本质是一个土地中介，把城市国有土地（毛地）或乡村集体土地（生地）进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件（熟地），再对熟地进行有偿出让或转让。

三、当前土地储备发展的问题及建议

 (一)面临的问题

地方政府对土地储备融资功能的依赖，将影响土地供应效率的提高。近年来，城市不断经历调控土地市场的考验，时而土地流拍、市场低迷需紧缩供地，时而又加大、加快供地以平抑市场过热，土地储备一时间成了市场的蓄水池。这说明，土地储备保障及时有效供地的作用，是土地储备众多功能中最为关键的部分。

但由于财政体制等原因，资金问题一直是各地城镇化进程中面临的重要问题。而土地储备立足建设用地稀缺资源，具有政府的背景优势，其优良的融资条件使其迅速发展成地方政府最喜爱、金融机构最信赖的融资手段。带来的结果是：土地储备规模迅速扩张，通过滚动融资满足城市建设需求。据了解，全国有三分之二以上省份，土地储储备融资资金占土地储备总资金的比例超过40%，甚至有四分之一的省份占比高达80%。

过多地依赖土地储备融资功能，势必导致储备土地因附有融资条件约束而无法进行有效供地，降低了调控土地市场的力度和效果。

新增建设用地比例过大，储备土地结构比例失衡。《土地储备管理办法》规定，土地储备来源包括:依法收回的国有土地，收购的土地，行使优先购买权取得的土地，已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，以及其他依法取得的土地。在这5类中，除去最后一类其他土地，前4类土地可分为存量建设用地和新增建设用地。从国外土地储备经验和我国土地储备制度建立之初衷看，储备土地应以存量建设用地为主。但近年来很多城市已有储备土地中，新增建设用地比例不断增加，大多数在50%以上，有的甚至超过80%，一些城市的年度土地储备计划也开始以新增建设用地储备为主。这种现象的存在，一是由于地方政府过度依靠所在区域土地进行融资以解决城市建设发展资金瓶颈问题;二是在所有合法的土地储备来源中，通过农用地转用、土地征收批准手续而获取新增建设用地作为储备土地，相比其他土地储备方式，会大大降低成本，从而获得更多的土地收益。

现有土地储备模式中，土地产权主体谈判地位无法完全与政府对等，收益分配难以实现公平有效。从交易主体来看，土地储备机构有较强的谈判地位和能力，且可以通过行政间接管理权、强制执行建议权等辅助手段巩固和增强其谈判效果。而且，在土地储备过程中，储备机构更倾向选择谈判能力弱、支付成本少、利润空间大的新增建设用地储备。由于农民集体的谈判地位无法与政府对等，无论如何完善征收补偿机制，也仅仅能保证其成本补偿，增值收益分享则无从谈起。

上述3个问题存在密切的关联。各方主体谈判地位不对等，引发土地储备机构自发选择过量储备新增建设用地，从而加剧储备土地结构不合理，促使地方政府更加过度依赖土地储备融资，影响正常供地效率。

 (二)相关建议

科学优化土地储备结构，把握城镇化推进过程中土地储备的工作方向。土地储备未来的大方向，必须按照国家城镇化发展趋势，尽快调整、优化结构，积极将重点转移到以存量建设用地挖潜为主的方向上来。

目前，东部诸省已经逐步把土地储备的方向渐渐转移到存量上来了，这对中西部地区具有极高的借鉴意义。中西部也应逐步转向，在土地储备中更多的关注存量。

建立符合市场经济规律的城乡收益分配机制，保障农民公平分享土地增值收益。目前，对于新增建设用地储备的补偿方法，仍是《土地管理法》中的产值倍数法。尽管近年来国家也在不断完善征地补偿制度，但并未从根本上改变农民集体对政府的弱势谈判地位。建议参考市场上常见的按出资比例决定利润分成的方法，请第三方中介机构客观评估土地征收、储备、出让所带来的农民集体损失和政府投入，然后以双方成本投入比例作为分享此次土地增值收益的依据。

强化土地储备机构行业自律，为土地储备制度发展提供有效的组织保障。我国土地储备机构数量众多，目前的土地储备名录制管理模式，不能有效解决土地储备机构管理中存在的问题。目前，在全国层面尚未形成自上而下通畅的组织体系和沟通渠道，缺乏统一的规范管理和深入的交流合作，更无正式的行业组织对土地储备机构进行业务指导和行业自律。因此，建议考虑在全国范围成立土地储备行业自律组织，以解决国家与市、县土地储备机构的联系、管理等问题，为土地储备制度健康发展提供有效的组织保障。

四、案例简介

在土地储备工作中，土地整理和开发是至关重要的一个环节，是“净地”招拍挂出让土地的关键。同时，随着相关政策措施的落实，土地储备开发必将对加强土地宏观调控，促进节约集约用地及合理配置土地资源，提升土地价值发挥更加积极、重要和综合的作用。

通过前文对土地储备、土地储备操作流程的阐述分析以及土地储备前期开发过程中存在问题的总结与相关举措建议的提出，我们掌握了土地储备相关的专业知识，明晰了土地储备各运行阶段的操作流程，具备了土地储备方面研究项目的专业技术能力，在此基础上，国地机构承接了一系列土地储备相关的课题研究项目。包括：

《顺德区储备土地数据整理及前期开发研究》项目；

《惠州市惠城区住宅用地中期（2017-2021年）供应计划》项目；

《惠州市区（惠城区）2017-2020年土地储备计划》项目。

项目成果均获得了业主方的极大肯定。

 (一)《顺德区储备土地数据整理及前期开发研究课题》

依托先进的数据处理技术，本项目对顺德区土地储备数据、已清场收地数据、用地批文手续数据、已出让地块数据、土地利用总体规划数据、城市总体规划及控制性详细规划数据、《顺德三大片区战略评估及行动纲领》以及顺德区十三个轨道交通站场的空间供应范围栅格数据进行了快速实现批量数据转换、拓扑检查、属性赋予、空间叠加、统计分析等一系列数据处理工作，构建存量储备土地数据库和交叉综合分析表，全面摸清了顺德区的土地储备规模及特征情况。

为增加顺德区土地储备工作的规划指导性，本项目还初步研究制定了顺德区存量储备土地供应规划，从相关规划情况、顺德区供地情况、用地需求规模预测、供应规划原则、供应规划目标定位、供应规划规模指标及空间布局、供应规划时序安排七大方面，对顺德区存量储备土地未来的开发供应进行安排，并提出了顺德区土地储备开发供应的保障措施和建议。

 (二)《惠州市区（惠城区）2017 - 2020年土地储备计划》

惠州市区五年土地储备计划是通过对惠城区土地利用现状、土地利用总体规划、城市规划、年度土地利用计划、惠城区重大项目落地情况等综合确定土地储备潜力，并根据区域社会经济发展情况、宏观调控政策等因素合理安排各年度土地储备规模及空间布局。

土地储备计划指导土地有序收储，其产生的收储成本参考最新征地标准，产生的预期收益则运用剩余法、基准地价系数修正法等方法进行测算，以对计划收储地块进行收支平衡分析。

在土地收储实施保障方面，计划根据惠城区实际情况对资金筹措、储备土地管理等提出相关建议，完善土地储备工作体系。

 (三)《惠州市惠城区住宅用地中期（2017 - 2021年）供应计划》

惠州市惠城区五年中期供应计划通过分析当地2015-2020年新增建设用地量、现有储备量、“三旧”改造用地量、棚户区改造量、批而未征和批而未供量、2017年计划收储量等材料进行可供应性分析，得出惠城区在未来几年住宅用地可实施供应的潜力值。在潜力值基础上，立足住宅用地历史供应量，运用多因素综合评价法预测出2017-2021年住宅用地计划供应量及趋势。

本次住宅用地计划供应调控目标不同于“五类调控目标表”。惠城区商品住房去库存周期约4-5个月，根据住宅用地“五类”调控政策要求，不仅要显著增加供地，还要加快供地节奏，但根据惠城区人口、经济、商品房销售、施工等情况，目前住宅用地供应量及速度基本能够满足目前人口增长速度前提下的供地需求。因此，本计划住宅用地供应量符合惠城区城市发展进程。