义乌“集地券”制度解析

浙江省义乌市在借鉴多地城乡建设用地增减挂钩政策经验的基础上，创新出台了“集地券”制度和相关政策细则。近3年的改革实践证明，“集地券”制度符合义乌经济社会发展实际，为破解当地经济社会发展空间难题提供了有益借鉴。

何为“集地券”制度

“集地券”是义乌市将全市范围内农村地区的零星建设用地复垦为耕地等农用地，经验收合格后折算成的建设用地指标，以“集地券”的形式统筹使用的一种措施，通过“集地券”管理制度，义乌市将废弃闲置的农村低效建设用地进行复垦，腾退的建设用地指标和耕地指标在全市统筹使用，谋划实施全域城镇化战略。

“集地券”主要来源包括：一是宅基地使用权人自愿退出宅基地并复垦为耕地等农用地，产生的“集地券”归宅基地使用权人持有；二是农村因拆迁安置或实施旧村改造等新农村建设退出的宅基地复垦为耕地等农用地，若新农村建设地块新增建设用地大于复垦退出宅基地的，产生的“集地券”归政府持有；若小于复垦退出宅基地的，差额部分“集地券”归村集体经济组织持有，其余归政府持有；三是农村地区废弃工矿等其他建设用地复垦为耕地等农用地，若是集体土地，产生的“集地券”归村集体经济组织持有，若是国有土地，产生的“集地券”归政府持有；四是因参加城乡新社区集聚建设退出的宅基地复垦为耕地等农用地，产生的“集地券”归政府持有；五是异地调剂的增减挂钩指标和通过“人地挂钩”方式转移的建设用地指标，产生的“集地券”归政府持有。义乌市每年根据“集地券”的取得成本等因素确定并公布“集地券”指导价格，2017年政府回购指导价为40万元/亩。归政府持有的“集地券”按20万元/亩价格向所在镇（街道）收购。镇（街道）在“集地券”成交价款中扣除土地整治等成本，再按照下列原则支付给权利人：1.村级集体经济组织持有的“集地券”初次交易所获得的收益，归村级集体经济组织所有；2.宅基地使用权人持有的“集地券”初次交易获得的收益，归宅基地使用权人所有，市政府同时按4万元/亩标准奖励村级集体经济组织；3.各镇（街道）范围内产生“集地券”，市政府按照形成总量的40%给予新增建设用地计划指标奖励。

“集地券”的特点

复垦后耕种利用率高。义乌市鼓励以集体经济组织为主体成片复垦，或者多个权利人联合集中连片复垦，复垦的宅基地集中连片达到上图管理的要求，确保复垦后的宅基地具有耕种价值，从源头上杜绝了单个农户宅基地复垦再利用价值低且不利于管理的问题。

实行台账式登记。先实行建设用地复垦，验收合格后进行台账式登记，有效避免了增减挂钩项目实施中建新不拆旧的窘境。

市场化程度更高。“集地券”持有人可以将“集地券”向金融机构申请质押贷款，或在政府设定的交易平台，以挂牌或者拍卖方式自由交易流转。

政府实行兜底政策。农民退出宅基地形成的“集地券”由政府按40万元/亩保护价回购，保障了农户的合法权益。

融入收储制度。政府设立统一的“集地券”存入和预支管理平台，权利人可以将“集地券”存入平台，由平台根据存入时的指导价格支付银行同期活期或定期的存款利息。

“集地券”的工作成效

拓展了城乡统筹发展新空间。“集地券”将废弃闲置的农村低效建设用地复垦退出腾挪到城镇，优化了国土空间利用格局，有效打通了新型城镇化、农业现代化之间的“任督二脉”。

开辟了农民和集体增收新渠道。“集地券”制度充分体现了宅基地的集体建设用地所有权和农民使用权，让集体经济组织和农民分享到了宅基地退出后的土地增值收益。

落实了耕地保护新思路。一方面，“集地券”提供了农村退出建设用地的新路径，有利于落实耕地占补平衡制度，守住耕地红线。增加农民的财产性收入。另一方面，“集地券”通过城乡之间土地等量交换，提高了城市建设用地的相对供给量，缓解了用地紧张矛盾。

搭建了美丽乡村建设新平台。废弃闲置的宅基地经过综合整治后，有利于优化新农村建设空间布局，统筹安排农民建房、基础设施建设，改善农民居住环境。获得的指标收益，解决了农村基础设施资金筹措难问题。