占补平衡“提质改造””补改结合”的实现途径

今年国务院出台《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（以下简称《意见》），对耕地占补制度提出了新的要求。

从限制占用到综合平衡

从限制占用到综合平衡耕地占补平衡政策经历了四个阶段的演进。

第一阶段是限制占用耕地，要求占用耕地与开发复垦耕地相平衡。1999年新修订的《土地管理法》正式实行耕地补偿制度，提出了建设占用耕地数量平衡的概念。同年国土资源部下发了《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》，要求建设占用耕地实行“ 占一补一”，逐步实现耕地占用的先补后占、占优补优、不补不占，明确提出了耕地占补平衡的概念。

第二阶段执行最严格的土地管理制度，确保补充耕地与建设占用耕地数量平衡。2004 年10 月，国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》，开始重视补充耕地的质量。2005 年，耕地保有量和基本农田保护面积与省长考核指标挂钩。2006 年建立国家土地督察制度，进一步制止乱占滥用耕地的行为。

第三阶段是要求数量和质量平衡。耕地占补平衡政策已形成了成熟发展阶段，但普遍存在重视补充耕地数量，轻视补充耕地质量的现象。过去10年，建设占用耕地有1/2 是水田和菜地，而同期补充耕地中的水田和菜地远未达到比例。2014 年，国土资源部下发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，文件提出要坚持耕地保护优先、数量质量并重，建设项目占用耕地补充的耕地质量等级一致，坚守耕地数量和质量“双红线”不动摇的观念，标志着耕地占补平衡进入“ 数量质量并重，占优补优、占水田补水田”的政策实施操作阶段。

第四阶段是实行数量、质量、地类、产能综合平衡，也就是现行政策。2016年国土资源部下发《关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》和2017 年国务院出台的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，继续坚持最严格耕地保护制度和节约用地制度，但提出了“控占用、调方式、算大账、差别化”新管理措施。通过严格控制建设占用耕地，健全耕地保护补偿机制，实行耕地管控、建设、激励多措并举保护；转变补充耕地方式，尽量减少未利用地的开发，推进耕地质量建设，着力通过土地整治和高标准农田建设来落实补充耕地的数量和质量；实施提质改造和补改结合落实耕地占补的创新举措，分别实现耕地数量平衡和质量平衡；对耕地后备资源严重不足，占补平衡压力巨大的地区，尝试跨地区补充耕地，但要严格程序、规范运作。

落实耕地占补平衡的途径

目前，耕地占补政策明确规定，建设项目占用耕地必须通过提质改造和补改结合落实耕地占补平衡，但可分别实施耕地数量平衡和质量平衡，主要表现为：

提质改造。按要求，规范开展提升现有劣质、等级低的耕地，通过改善土壤、排灌等农业生产条件，提高耕地质量，或者通过改造农田水利等设施，将旱地改为水田。

补改结合。在新开垦耕地、落实补充耕地数量基础上，补充耕地质量和水田没有达到规定要求的，通过对现有耕地提质途径，即补充一块、改造一块结合起来，总体实现耕地占一补一、占优补优、占水田补水田。

跨地区补充耕地。一些地区因占补平衡压力巨大，用地矛盾突出，在“严格程序、规范动作”的前提下，对跨省、跨地区补充耕地可进行适当探索。

补改结合政策的适用范围

允许补改结合的范围包括：一是单独选址项目。涉及占用耕地的，受资源条件限制，无法落实占优补优、占水田补水田的，可通过补改结合方式，先补充同等数量的耕地，再结合实施现有耕地提质改造，实现耕地质量和水田数量平衡。二是稳增长重点建设项目。对国家铁路、高速公路和大中型水利水电等稳增长重点建设项目，补充耕地和提质改造承诺制度继续有效。三是旱改水项目。纳入旱地改水田的耕地准入“ 门槛”，必须是第二次全国土地调查以来最新年度变更调查成果确认的旱地。

补改结合不适用范围包括：一是各类城市建设用地。涉及占用耕地的，仍需先补后占和直接补充优质耕地，落实占优补优、占水田补水田，不能采取补改结合方式落实耕地占补平衡，其目的在于倒逼城市挖潜利用存量土地、节约集约用地。二是其他几类耕地：“ 十二五”以来已实施土地整理的耕地不得再纳入提质改造范围；擅自毁林开荒造地，填海、填湖、填湿地垦地造耕地；2016 年1 月1 前实施的土地整治项目不得用于耕地补改结合，即耕地的储备指标不能用于补改结合项目。此外，未经农村集体经济组织和大多数农民同意，不得实施旱改水土地整治。

项目实施的注意事项

科学合理地做好规划。坚持因地制宜，从自然条件和生态建设要求出发，对耕地提质改造、补改结合项目作出统筹规划和部署，统一纳入土地总体规划、土地整治规划和其他相关规划。  项目实施要有利于保护生态环境，有利于现代农业建设，并结合耕地使用实际情况、地形条件限制、农业发展和生态建设，对整体布局、规模、时序进行统筹安排。

充分进行论证分析。在全面开展提质改造耕地摸底调查基础上，对耕地占补指标的新增耕地等级情况进行全面的调查摸底，对提质改造规模、布局作出合理安排，提出原则和方向。将补充耕地质量等级较高、有一定建设规模集中连片、旱改水条件较好便于改造的耕地占补土地整治项目优先纳入“占优补优、占水田补水田”提质改造指标库，统一规划、统一设计，统一实施。严禁违反规划擅自毁林开荒造地，擅自填海、填湖、填湿地垦造耕地，破坏生态环境。不得违背当地农业生产和水资源客观条件，将不适宜改造的旱地强行改造为水田。

严格提质改造项目管理。按照土地整治项目规程要求和高标准基本农田设计标准、建设要求，对提质改造项目认真进行可行性论证，完善田、水、路、林等农田设施；按照规范开展耕地质量等别评价，统一耕地质量评定标准；按照土地变更调查相关规范，提质改造项目及时纳入年度土地变更调查。对耕地进行提质改造应具有一定建设规模，集中连片，发挥规模效益。要结合高标准农田建设，高质量、高起点推进耕地提质改造，确保取得实际成效。

强化监管，建立监管平台。项目实施要在当地政府的统一领导下，将提质改造、补改结合落实耕地占补平衡纳入政府耕地保护重要议事日程，充分发挥国土、农业、水利、林业、财政等相关部门作用，整合资金、协同推进；相关基础数据必须按最新年度土地变更调查成果等核定项目建设范围，要构建和完善提质改造土地整治项目监督管理信息系统，纳入农村土地整治监测监管平台，建立专门的补改结合管理台账。按照土地整治项目管理规定要求，做好实施管理和验收工作；跨地区补充耕地将在一定范围和区域内有条件运作，对涉及基础设施建设的国家重大建设项目，可优先跨地区补充耕地。

充分征询民众意愿。在选择耕地占补平衡落实位置时，要充分尊重被改造耕地农民的意愿，未经农村集体经济组织和大多数农民同意，不得强制实施“占优补优、占水田补水田”土地整治项目建设。