农产品批发市场的用地政策

近年来，国家相继出台了多项产业促进政策，其中多处都涉及促进农产品批发市场建设发展的相关内容。通过了解和分析农产品批发市场用地政策情况及问题，有利于提出发展农产品批发市场的土地政策意见和建议。

市场的分类及用地情况

农产品批发市场及用地情况具有以下几个特点：

类型多样，特点鲜明。目前农产品批发市场的类型存在几种情况：一是按照资产结构，分为轻资产和重资产。轻资产市场一般用地规模不大，不动产资产在企业资产结构中占比相对较低；重资产市场，不动产资产在企业资产结构中占比相对较高，甚至存在通过不动产销售盈利的现象，资产营运特征明显。二是按照交易范围，分为专业性和综合性市场。三是按照区位布局，分为产地和销地市场。四是按照交易时段，分为常年性和季节性市场。

用地情况复杂，土地取得方式多样化。农产品批发市场用地来源，既有一级市场取得的，也有二级市场取得的。取得方式上，既有通过招拍挂出让竞得，也有通过作价出资入股、司法拍卖等方式取得；有的是租赁政府闲置用地，还有租赁城郊农村集体建设用地。从用地性质上来看，一级市场取得用地基本以商服用地为主，部分为含有商服用途的综合用地；二级市场上获得的土地既有工业用地，也有商服用地，用途不一。

用地政策落实存在的问题

规划与批发市场发展要求的特殊性衔接不足。目前在省、市层面，农产品批发市场建设缺乏整体性规划，在体系构建、布局选址、建设条件上，均缺乏系统性、完整性、可操作的规划依据，土地总体规划对农产品批发市场布局选址考虑不足，没有预留足够的土地空间，直接导致近年来农产品批发市场用地供应较少，农产品批发市场项目无法落地。

各项支持政策存在操作和监管难题。在土地供应上，《国务院办公厅关于促进物流业健康发展政策措施的意见》（以下简称38号文）仅进行了原则性的表述，而缺乏针对农产品批发市场用地供应的具体操作办法，既没有专门农产品批发市场用地政策，更无法从用地政策上体现农产品批发市场的“公益性”。

农产品批发市场用地的监管难度较大。整体来看，大型农产品批发市场综合性开发较多，其建筑物用途经常变更且隐蔽性强，给国土部门的监管带来难度。在监管主体上，国土、农业、商务、工商、住建等部门对市场的监管各自为政，部门协同的联动监管机制尚未建立，土地供后监管困难。

行政管理政策和企业经营策略之间的博弈。国土资源管理部门和批发市场经营企业之间，存在着严肃行政管理和追求市场利益的博弈。一方面，国土资源管理部门严格按照现行制度供应土地，而企业则希望通过用地价格优惠体现“公益性”（如按照上述38号文执行较低的出让底价）；另一方面，国家从土地利用制度改革方向出发，鼓励通过租赁方式供应土地，探索利用农村集体经营性建设用地；而企业在现有的投融资体系和产权制度限制下，则更加重视土地的产权属性，对租赁土地和使用集体土地的积极性并不高。

加强用地管理的政策建议

加强规划的布局引导。农产品批发市场建设应做好规划衔接工作，注意城市总体规划与各类行业专业规划相结合，统筹安排市场布局、选址，预留足够的用地空间。既要明确空间布局，又要明确农产品批发市场建设的“公益性”和实现路径，并配套出台相关的实施细则，保障市场土地供应。

完善用地政策。建立差别化的土地供应和出让定价机制，制定用地出让实施细则。在规划和供地中，进一步区分农产品批发市场中用于批发交易、仓储展示、物流交通等设施用地与可售办公、商铺、住宅等经营性房产用地之间的性质差异，明确规定项目中建设比例和容积率。按照土地利用现状分类确定的用途，根据农产品批发市场的具体类型，区别设置供地约束条件。

多样选择供地模式。一是根据《关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》 “对于政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场，可按作价出资（入股）方式办理用地手续，但禁止改变用途和性质”的规定，在地方政府有明确的批复文件时，市县国土部门可执行上述条款；二是根据实际需求，对于季节性较强的市场，鼓励租赁供应农产品批发市场用地；三是在符合规划、用途管制和依法取得的条件下，鼓励探索利用农村集体经营性建设用地入市，从事农产品批发交易市场经营，农村集体经济组织以土地作价出资与企业共同经营，在土地抵押、出租、转让方面开辟绿色通道。

加强部门协同。厘清各相关管理部门在农产品批发市场发展中的职责，建立协同工作机制，加强用地的全链条、全方位管理。尤其是当地政府，对农产品批发市场的发展负有主体责任。应按规定实行经营性补贴和税收优惠政策，体现农产品批发市场的“公益性”。同时，要建立各部门信息共享机制，加强政策执行和联合监管力度。