国土资源执法监督职责措施详解

《国土资源执法监督规定》（以下简称《规定》）自3月1日起实施，明确了国土资源执法监督的权责边界，完善了执法依据体系。为了使广大基层国土资源执法人员更好地了解《规定》精神，学习《规定》在执法原则、职责权限、手段措施、行为规范、履职尽责等方面的举措和要求，本期特邀部执法监察局相关专家对《规定》内容进行详细梳理解读。

什么是国土资源执法监督？

《国土资源执法监督规定》（以下简称《规定》）第二条界定了“国土资源执法监督”的概念：县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对公民、法人和其他组织执行和遵守国土资源法律法规的情况进行监督检查，并对违反国土资源法律法规的行为进行制止和查处的行政执法活动。从这一概念可以看出，执法主体是县级以上国土资源主管部门，内容包括两个方面：对国土资源法律法规的实施情况进行监督检查；对违反国土资源法律法规的行为进行制止和查处。

把这两方面分解开来讲，由三大行为构成，即检查、制止、查处。检查行为表明，国土资源执法监督具有对国土资源管理和使用活动的合法性审查的职权，也就是说具有一定程度的主动性（比如参与会审、开展巡查、进行卫片检查等）；制止、查处是针对违法行为的，只有发生了违法行为，才相应地采取制止和查处行为；但制止行为与立案查处行为相比，制止又更具有事前防范的性质，是执法监督人员对土地、矿产违法行为积极主动采取的措施。

作这样的全面理解，对国土资源执法监督实践，具有重要的指导意义。仅仅停留在被动的事后查处，显然是没有正确、全面地承担执法监督的职责。

国土资源执法监督职责与措施有哪些？

根据《土地管理法》《矿产资源法》及其他有关国土资源管理法律法规，《规定》第六条明确了七项执法监督职责：

一是检查。对单位和个人执行和遵守国土资源法律、法规情况进行检查 ，通过检查职权的行使，可以及时发现、制止违法行为，从而保证国土资源法律法规的顺利实施。二是制止、责令限期改正。对正在进行的国土资源违法行为依法进行制止，责令限期改正。实践中主要采取口头制止、下发责停通知书的形式。三是调查。对涉嫌违反国土资源法律法规的行为进行调查，法律赋予了多种形式的调查措施。四是行政处罚、行政处理。对违反国土资源法律法规的行为，以国土资源主管部门的法人名义，依法作出行政处罚和行政处理。五是提出行政处分建议。对违反国土资源法律法规依法应当追究国家工作人员行政纪律责任的，依照有关规定提出行政处分建议。六是涉嫌犯罪移送。对涉嫌犯罪的，向公安、检察机关移送案件有关材料。七是其他职责。这是兜底条款。

为了保障以上职责有效履行，在归纳《土地管理法》《矿产资源法》以及其他有关国土资源管理法律法规的规定，同时吸纳近年来执法实践中行之有效措施的基础上，《规定》在第十九条规定了9个方面措施。

其中，第一至四款和第六款源于《土地管理法》《矿产资源法》以及其他有关法律法规规定，第五款（违法行为报告）、第七款（对违法严重地区实施约谈）、第八款（向地方政府或国土资源部门提出执法监督建议）是来自于执法实践，此次上升为规章层面的新措施。

第一款查阅复制文件资料措施。《土地管理法》第六十七条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制。《国土资源行政处罚办法》第十五条规定，国土资源主管部门进行调查取证，有权要求被调查的单位或者个人提供有关文件和资料，并就与案件有关的问题作出说明。

第二款询问和说明措施。《土地管理法》第六十七条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明。《国土资源行政处罚办法》第十五条规定，国土资源主管部门进行调查取证，有权要求被调查的单位或者个人提供有关文件和资料，并就与案件有关的问题作出说明。

第三款调查取证措施。《土地管理法》第六十七条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测。《国土资源行政处罚办法》第十五条规定，国土资源主管部门进行调查取证，有权询问当事人以及相关人员，进入违法现场进行检查、勘测、拍照、录音、摄像，查阅和复印相关材料。

第四款责令停止和限期改正措施。《土地管理法》第六十七条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。

第五款报告措施，是因执法手段有限而采取的必要措施。除了口头制止、下发责停通知书、证据保全外，执法人员再没有其他制止的手段，往往是眼看着违法建筑建起来又毫无办法。针对这个问题，近年来，国土资源部在一系列文件中，如2010年《国土资源部办公厅关于印发〈关于进一步加强和规范对违反国土资源管理法律法规行为报告工作的意见〉的通知》、2014年《国土资源违法行为查处工作规程》、2017年《关于进一步加强和改进执法监察工作的意见》等文件对报告制度都提出了要求。为了有效惩处违法行为，也考虑到基层执法人员的实际权责，总结以往文件要求，《规定》要求：对当事人拒不停止违法行为的，应当将违法事实书面报告本级政府和上一级国土资源主管部门，也可以提请本级政府协调有关部门和单位采取相关措施。

第六款暂停办理审批登记措施。《国土资源行政处罚办法》第三十三条规定，行政处罚决定生效后，当事人逾期不履行的，国土资源主管部门除采取法律法规规定的措施外，还可以停止办理或者告知相关部门停止办理当事人与本案有关的许可、审批、登记等手续。

第七款约谈措施。行政约谈分为行政机关内部约谈和行政机关对管理相对人的外部约谈。我们实行的约谈是内部约谈。内部约谈近些年发展较快，目前，发改委、国资委、食药监、国土资源等10多个政府部门都推行了约谈制度，内容涵盖社会经济管理的方方面面，成为政府部门履行职责、强化监管的重要手段。在国土资源部，约谈始于2008年度卫片检查，作为一项有效措施一直坚持至今。现在年度卫片检查和土地督察都在使用这一措施。2013年，部党组提出“把权力和责任放下去，把监管和服务抓起来”，约谈主要由省级政府组织开展。2013年至今，省级政府共约谈了1000多个市县，产生了较好效果。此次，《规定》将实践中广泛应用的约谈做法上升为立法层面，提高了约谈的效力，也为约谈提供了依据。

第八款提出执法监督建议的措施，源于执法反馈功能。执法处于国土资源管理各链条的末端环节，却又贯穿国土资源管理的全过程，通过执法监督、案件查处，可以了解国土资源法律法规实施中出现的普遍性或倾向性的问题，通过执法环节反馈给相关部门，促进完善政策、优化管理，达到减少违法尤其是程序性违法的问题。去年以来，国土资源部探索了执法监察建议书的做法，已就执法中反映出的违法违规问题，向有关省级国土资源主管部门提出工作建议，要求完善制度，加强管理。对存在的问题，责成开展调查，并将调查结果报部。可以说，在整个国土资源管理中，国土资源执法的反馈功能是一个十分重要的环节，它使国土资源行政管理活动形成封闭回路，也是国土资源行政管理法治化、制度化的重要保证。基于这种考虑，《规定》第十九条第八款明确：发现有地区存在违法苗头性或者倾向性问题，县级以上国土资源主管部门可以向该地区的人民政府或者国土资源部门进行反馈，提出执法监督建议。

关于执法监督措施的规定，新《规定》与原《土地监察暂行规定》（已废止）有一项明显不同，即删除了原《土地监察暂行规定》第十四条第四款关于“对依法受到限期拆除新建的建筑物和其他设施处罚但继续施工的单位和个人的设备、建筑材料等予以查封”的规定。因为自《行政强制法》出台后，查封场所、设施或者财物的行政强制措施应由法律设定，尚未制定法律且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制公民人身自由，冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物，扣押财物的行政强制措施。