土地查封期间能否调整用途及容积率？

案情

某公司名下有100 亩住宅用地，为与某企业合作开发房地产，该公司向规划部门申请了规划用途及容积率调整手续，拟增加批发零售、商务金融等规划用途，并将容积率提高至5.8。

该公司向国土资源部门申请办理调整土地用途及容积率的用地手续时，国土资源部门核查发现该宗地因经济纠纷处于被法院查封状态。

分歧

国家相关法律法规涉及不动产查封的规定中，查封限制范围未细化明确到各项操作。在实践中，各地对于土地查封限制操作各有不同，各方对于类似案例的处理也有不同意见。

第一种观点认为，查封只是暂时限制土地的转让和抵押，不是禁止使用。且开发利用能够使土地增加价值，土地使用权被强制拍卖、变卖，土地使用权上附着的房屋势必也一起被拍卖、变卖，这将使债权人的利益得到更充分的保障。因此，所有权人可以继续建设和使用，也可改变土地用途及容积率等使用条件。

第二种观点认为，查封措施是依据国家强制力进行的，任何财产经人民法院依法查封，在查封期间未经人民法院许可，必须维持财产现状，不得转移或改变财产权属关系。所有权人是否继续建设或改变其土地用途及容积率等使用条件，应由法院判断。

第三种观点认为，给予办理改变土地用途及容积率等用地调整手续，需要签订出让合同，可能会产生一系列问题，比如调整土地使用条件的出让金、建筑工程款等优先受偿权顺序问题。该公司通过虚假诉讼方式，有可能让法院查封措施失去意义，增加案件处理难度。因此，土地被查封时，不宜办理用途及容积率调整手续。

评析

土地被查封期间，除明确禁止转移、设定权利负担以外，是否允许对被查封物进行调整或改造，需要从以下几方面进行分析：

问题一：土地被查封期间，由谁保管及维持财产现状不变？

最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》 （以下简称《执行司解》）第十二条规定，查封、扣押的财产不宜由人民法院保管的，人民法院可以指定被执行人负责保管；不宜由被执行人保管的，可以委托第三人或者申请执行人保管；可以允许被执行人继续使用。《民事诉讼法》第一百一十一条也对隐藏、转移、变卖、毁损已被查封、扣押的财产作出了相应的规定。因此，不动产

被查封期间，由人民法院保管或指定保管人，相关人员不得任意使用和处分其保管的财产，故意或过失而造成财产毁损、减值、变质等损失。

问题二：查封期间调整不动产导致其价值变化，是否影响查封执行？

依据《执行司解》第九条和《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百九十二条，不动产被查封期间的价值调整是被限制的，若造成减值，须承担相应的法律责任。若调整导致价值增加，则被执行人可能依据《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》第五条，要求申请人追加担保金额或解除查封。根据该规定，财产保全期间，申请保全人提供的担保不足以赔偿可能给被保全人造成的损失的，人民法院可以责令其追加相应的担保；拒不追加的，可以裁定解除或者部分解除保全的相关规定。在价值增加的情况下，被执行人还可能提出增加的价值不属于被查封财产，要求法院对此部分财产从被查封财产中分割出来。

可见，查封期间许可调整被查封土地导致其价值变化的，无论是增值还是减值都有可能影响到查封执行，对于查封事项国土部门只是配合协助部门，对于被查封物的调整是否有利于案件后期的处置，并无独立的审核权，不可通过行政手段干预司法执行，增加案件处理难度。

问题三：出让合同约定处置被查封标的物，是否导致合同无效？

依据《执行司解》第四十四条规定，被执行人或其他人擅自处分已被查封、扣押、冻结财产的，人民法院有权责令责任人限期追回财产或承担相应的赔偿责任。法院查封是法院剥夺被执行人对执行标的物行使权力的一种行为，执行标的物经查封，由执行法院管理。委托他人保管的，法院通过明确保管人的权利义务关系而间接支配标的物。在不动产被查封期间，被执行人对被查封标的物处分权受限制。调整土地用途及容积率的用地手续须与申请人签订出让合同的补充协议约定调整事项以及出让金，因此，与被执行人约定处置被查封标的，有可能导致合同无效或无法履行。

在土地被查封后，若被执行人能够提供足够的反担保或者清偿债务，查封措施将被解除。若其既不能提供反担保又不清偿债务，却要求办理调整土地用途及容积率等使用条件手续，继续开发建设被查封土地，人民法院与国土资源部门因各自的职能不同，处理的角度也各有不同。

作为不动产保管人的法院须避免被查封财产出现损毁、贬值等情况，即便是被执行人继续使用被查封财产，法院要求对被查封财产的价值无重大影响，一般不允许调整被查封财产价值的行为。国土资源部门作为查封的协助机构，不仅有义务协助法院维持被查封财产现状，并且在办理业务的过程中亦需履行审慎审查义务。即在涉及调整土地用途及容积率等使用条件手续缔约过程中，不仅需要审核合同主体履约能力，还要审核合同标的合法性。在被执行人处于经济纠纷其履约能力存疑，且合同标的物的处分权受限制的情况下，国土资源部门采用暂缓受理业务待其完成诉讼的方式处理更为稳妥，也可避免行政干预司法执行的情况出现。实践中，土地查封期间，未经法院允许，规划、国土等相关部门一般不会为其办理规划调整、用地调整等相关手续。

对于本案例，为避免出现因调整被查封土地价值，导致构成非法处置查封物，以及后续开发引入建筑工程款、房屋预售款等债权关系影响到案件执行的问题，建议国土资源部门将该用地存在查封的情况告知该公司，暂缓受理该用地的调整土地用途及容积率业务，待该用地的查封解除后由该公司重新申请。