宅基地“三权分置”典型样本分析

四川省出台《关于服务保障农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的意见》，创新性地提出了“探索农村宅基地‘三权分置’办法，培育农村房屋（含宅基地）租赁市场”的重大改革命题。随着“三权分置”改革试点推进，成都市蒲江县、广安市武胜县、泸州市泸县、眉山市彭山县以农村集体经济组织为主导，以土地利用总体规划、城乡建设规划和产业发展规划为引领，因地制宜、探索创新，逐步形成了农房及传统院落改造利用、宅基地联建共享、住房财产权抵押等“三权分置”做法。

实施路径：

蒲 江：

农房利用+艺术下乡

目前各类艺术家已向蒲江县当地村民租用了17 个闲置川西林盘民居院落，平均租用时间15 年，租金约5000 元/年，实现了闲置农房和集体建设用地的保值增值，形成了各具特色的创客院落和乡村博物馆，美化了乡村风貌，带动了旅游发展。2015 年以来，仅明月村年接待游客15 万人次，实现旅游收入超8000 万元。

泸 县：

宅改试点+共建共享

泸县探索农村宅基地共建共享及退出节余指标调整入市，保障发展用地，整合项目资金，推动农业向二、三产业延伸，着力打造现代农业产业融合发展示范区。

以谭坝村为例，该村实施农村宅基地退出217 户，腾退面积103 亩，竞购宅基地节余指标40 亩。现已有134 亩指标通过规划布局落地为集体经营性建设用地，在土地使用年限内可以出租、转让和流转，保障了农村产业项目落地。该村已引进农业龙头企业3 家，整合建设资金近亿元，带动80%的农户投身农业产业发展。宅基地退出户均获补偿5 万余元，村集体经济组织收益可达100 万元。其中，利用村民腾退宅基地，以股份合作形式在第5、7 村民小组创办康养小区，规划用地32 亩，建设100 个床位的营利性康养小区，并预留土地10 亩，允许村民按规划，以独栋式一层或二层自费建设养老物业。同时，该村探索以村民合法的宅基地与“ 第三方”共建共享，在土地使用期限内第三方可以出租、转让。具体做法是，村民自愿申请拆除旧房复垦为耕地，以法定的宅基地使用面积与“ 村股份合作社”合作建设。村民提供宅基地使用权，建成后按建筑面积平分使用，分割办理产权。目前第1 村民小组有4 户村民主动申请共建共享。

武 胜：

传统院落+现代农业

武胜县以田园综合体为标准，示范打造集休闲、观光、体验、康养、度假为一体的乡村旅游示范区，通过盘活农村传统院落，赋予乡村新的产业内涵。如白坪—飞龙乡村旅游示范区通过入股、租赁等方式，充分利用已有的传统院落，盘活了农村闲置资产，结合当地竹丝画帘民间艺术，在园区发展农家乐80余家、农家客栈60余个、康养中心5 个，同时还配建了新农村示范区规划馆、乡村酒店、乡村咖啡馆等。该示范区被评为全国休闲农业与乡村旅游示范点。

成 都：

灾后联建+产业利用

汶川特大地震后不久，成都市出台了《关于重灾区农户灾毁住房联建等有关事项的通知》，允许地震重灾区农户和集体经济组织通过市场机制吸引社会资金按规划联建房屋。

首先，农户将其合法取得的宅基地扣除自住用地后，剩余部分交集体流转。其次，农户与联建方建房选址经地质灾害危险性评估合格后，按规划许可及规划用地条件和流转合同实施联合建设。接下来，联建房竣工验收合格后，农户和联建方共同提出土地登记申请，国土资源部门对农户颁发集体建设用地使用证，土地用途为住宅；若为联建方颁发集体建设用地使用证，土地用途为非住宅（包括商业、旅游业、服务业等）。“联建”政策有效破解了灾后农村住房重建的资金难题。

彭 山：

两权抵押+产权流转

眉山市彭山区作为全国农村两权抵押贷款试点县，积极开展农民住房财产权抵押试点。

针对农村长期以来产权不清、交易市场缺乏等难题，全面推进农村土地经营权和农民住房财产权确权、登记、颁证，工作覆盖率达到100%，按需确权率达100%，并建成区农村产权流转交易服务中心，提供“一站式”服务。其次，针对农村产权价值不明，社会机构专业性不强，银行认可度不高等难题，坚持评估、评审双线并行，采取中介机构评估与区农村产权价值评审中心评审相结合的方式对所抵押的农村产权进行价值评估，组建了由“ 行业专家+乡土人才”140 余人组成的农村产权价值评审专家库，有效地解决了农村产权价值认定的成本、效率和可靠性问题。截至目前，彭山区实际放贷878 笔、3.96 亿元，银行认可度高达90%以上。

经验启示：

“三权分置”要兼顾三者权益

宅基地“三权分置”应坚持问题和目标导向。农村宅基地“三权分置”是破解农村发展困境、释放农村集体土地潜能的重要条件和有效手段，但目标不是增加农村建设用地，而是盘活农村闲置宅基地，实现集体土地财产权益。因此，要按照“总体聚居、适度散居”的原则，实行宅基地总量控制、减量化管理。通过固化现状、盘活存量，实现节约集约、高效利用，服务保障乡村振兴发展战略，推进新型城镇化和村庄治理现代化。要以宅基地改革为抓手，系统解决农村宅基地管理利用、村庄布局等方面存在的突出问题，建立健全宅基地取得、监管、利用、退出等制度，实现村民的房屋和土地财产权益，尽快形成可复制、可推广、利修法的经验成果。

宅基地“三权分置”应坚持集体经济组织主导。集体经济组织是宅基地的所有权人，依法享有对农村宅基地的管理权、处分权、分配权和收益权。通过“ 委托经营、集体管控、统一建设”的形式，夯实集体所有制的经济基础，发展壮大农村集体经济，避免宅基地违法违规者通过“三权分置”获取超额利益；维护社会公平正义，避免出现宅基地利用的无序和散乱状态。因此，改革要坚持集体经济组织和农民主体地位，充分发挥村民自治作用，在农民依法自愿前提下，按照以“集体为主体、市场为主导、政府为引导”的要求，培育城乡统一的建设用地二级市场，激活农房和宅基地使用权的财产价值，提高农村土地要素市场配置效率。

宅基地“ 三权分置”要强化规划引领和统筹管控。宅基地的盘活利用，要以规划为基础、统筹为手段，避免走散乱无序、粗放利用的老路。规划方面，要积极推进“多规合一”，编制农村集体土地利用专项规划，细化完善乡镇土地利用总体规划，因地制宜编制村土地利用规划，优化农村居民点布局和生产、生活、生态空间，划定村庄集中居住区，规范完善并严格执行宅基地面积标准。统筹方面，全面建立“以村委会为主体、以户籍为基础、以规划为红线”的宅基地统筹管控利用机制。将宅基地“三权分置”与区域经济发展紧密联系，统筹幸福美丽新村建设、脱贫攻坚、生态移民、地质灾害避让搬迁等政策，加强改革试点与农村集体产权、农房抵押、乡村治理、户籍、财税、社保、金融等相关领域改革的融合，实现改革政策的叠加效应。

宅基地“三权分置”要完善保障体系和机制。首先，完善农村宅基地使用权流转交易服务体系，制定宅基地使用权流转管理办法，搭建交易服务平台，完善不动产登记配套制度。其次，完善村民自治体系，建立与农村改革和乡村振兴相适应的基层治理机制，以村民民主自治解决历史遗留问题和发展决策问题。再有，完善农村宅基地收益分配机制，注重平衡集体、农户和流转受让人三者的利益平衡，研究利益动态调整和收益持续保障机制。最后，完善监督监管机制，充分发挥所有权主体的职能职责，处理好违法违规宅基地占有者、合法宅基地权利人以及因各种客观原因没有取得宅基地的农民之间的利益平衡，做好用途监管，防范资本肆意圈地，严禁发展私人农庄会所。