去产能企业如何盘活土地

钢铁等传统行业如何有效去产能，是我国经济转型升级面临的一项重要课题。在去产能过程中，如何处置及盘活具有重要价值的存量土地资产，在改革过程中发挥国有企业土地资产最大的经济效益及社会效益，是国有大型钢铁企业和地方政府需要重点思考的问题。

去产能企业土地资产的特征

土地用途类别的多样性。国有大型钢铁企业因组织构架、产业链条、发展体量等原因，大多具有占地规模大、用地类别多样的特点。矿山用地、工业用地、住宅用地、公共设施及服务设施用地等土地类别均有包含。

土地使用权类型的区分化。1998年《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》颁布之前，大多数国有钢铁企业都是以“划拨”形式用地。2001年《企业改制土地资产处置审批意见(试行)》颁布，部分国企将生产主业所占用的“划拨用地”改变为“授权经营”“作价出资(入股)”等形式用地，还有一些企业以出让方式进行了完全有偿处置，从而进一步实现了土地资产在企业内的价值显化。但剩余的职工居住用地、配套设施用地等仍大多以“划拨用地”形式存在。

用地手续不完善，权利错综复杂。由于历史原因，多数大型国企的部分用地手续方面都存在诸如批小占大、四邻争议、规划许可及建设审批资料缺失等问题，由此导致企业历史上实际占用的一部分土地没有合法、完善的权证手续。同时，由于国有企业建设往往配套开设许多厂办集体企业、后勤辅助部门，这些单位长期以来与国有主体企业在资产、经营、管理方面深度交织、相互渗透，导致双方在资产权利和权益方面存在严重的相互制约问题。

存量土地处置的相关政策

政府回收政策。对于化解产能后，经企业自行评估完全退出不再利用的土地，可交由政府收回。政府收回国有土地使用权后再出让的，可按规定通过预算安排支付企业的职工安置费用。

存量土地划转、转让政策。兼并重组企业涉及符合划拨条件，须划转或转让的划拨土地，经所在地县级以上人民政府批准可继续以划拨方式使用；不符合划拨用地条件的，依法实行有偿使用。

存量土地变性或改造再利用政策。企业在兼并重组、转产转型过程中，涉及改变土地用途、再开发利用的，经批准可采取协议出让方式办理用地手续，转产为国家鼓励发展的生产性服务业的，可以5年为限继续按原用途和土地权利类型使用土地。

产业转移、产能置换政策。对于经行业主管部门公告的相关过剩行业产能置换项目，在同一市、县范围内因环保搬迁、退城进园的，政府收回原国有建设用地使用权后，经批准可采取协议出让方式，并依据置换方案，按照与产能减量或等量生产对应的土地使用标准，为企业安排同类用途用地。

盘活存量用地的模式选择

企业完全剥离的工业用地，由政府机构收储或安排置换。对于退出的工业用地，须根据实际使用情况行使不同的补偿方案和剥离方式。具体来说，对于地上几乎没有资产或资产净值极低的用地，可在矿山办理政策性关闭、采（探）矿权注销、交回等相关手续后，无偿交回政府。对于地上仍有部分资产且收储后可以再行有偿出让的用地，则由政府返还部分出让收益用于企业资产补偿及人员安置。

原退出土地分割划转或移交给其他接收单位。第一类是对需要企业剥离、移交政府相关部门的半社会职能所涉及的用地，须在企业去产能过程中配合当前国家政策要求，一并予以划转、移交或给具体权利主体分割办理不动产权证。第二类是需要剥离的国有企业辅业单位服务设施用地，该部分用地的分离移交应按照当前国有企业厂办大集体分离改制、主辅业分离改制的相关政策进行处理。第三类是涉及企业兼并重组，需要将土地资产划转至新的重组企业，这种情况在土地划转和转让过程中要注意程序合法性以及避免国有资产流失。

企业对保留土地自行二次开发或升级改造。主要有两种改造模式：一类是通过现状工业项目原址改建、改造，转型发展成为国家鼓励的工业项目或所保留部分产业的相关下游行业，可将原有重工业建筑物拆除后改造相关园区，或利用部分老厂房改造用于发展原产业下游的非污染的深度加工产业等。另一类转型跨度较大，在符合城市产业规划条件的前提下，改变土地性质，转变为商业或住宅用地。

几点建议

明确划分须保留和不保留的土地资产。对于本身具有一定实力且发展基础较好的国有企业，针对需要保留的产业用地或拟规划自主升级改造利用的土地应当主动争取开发权，这样一方面可以实现职工的二次就业、妥善安置，另一方面可以确保国有企业在新产业方向的可持续发展；对于确实没有利用价值且管理成本较高的用地，则可进行交回、转让等处置，以降低企业管理成本，同时建议政府把收回土地的出让收益反哺企业，用于职工安置和资产补偿。

不同类型的土地资产须分类处置。对于不改变用途、可以保留原划拨性质的用地，可直接依照改制批复文件办理土地资产划转。对于改变用途或经营主体性质发生变化的划拨用地，则必须依法办理土地有偿处置手续，确保改制合规和避免国有资产流失。对于国有企业主业所涉及的授权经营用地，在处置过程中要率先在国资委、自然资源管理部门等办理解除授权经营手续后，再进行土地有偿处置或资产划转。对于直接交回政府的用地，要满足交付条件，与政府指定接收部门办理好移交手续，避免遗留问题的发生。

地方政府应做好指导及扶持工作。去产能过程中，政府和企业须共同努力，实现存量土地盘活的最大经济效益和社会效益。一方面，企业要根据自身的资产现状、改制目标、发展规划等选择处置及改造模式。另一方面，政府要依据城市及区域产业规划，做好引导和扶持工作。其中包括：一是对于国有企业去产能过程中存在的不符合当前政策，但又亟待解决的历史遗留问题，应当灵活出台针对性的政策措施，简化办事流程，以去除改革障碍、提高改制效率。二是地方政府应在企业土地出让、税费负担等方面提供一定的优惠政策，如适当提高土地出让金的返还比例，或是对去产能过程中尚未处置但实际已不再使用的土地及房产免收房产税、土地使用税等，以合理减轻企业经济负担，促进去产能企业快速改造升级