宅基地“三权分置”的政策效应

今年的“中央一号文件”（《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》）引人瞩目的一个亮点，是关于宅基地“三权分置”的新政策思路。文件明确提出：“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。此前，国土资源部召开的全国国土资源工作会议已释放出这一重大政策创新信号，并引起公众广泛关注。此次由中央文件正式推出，更令各方再度聚焦。的确，宅基地“三权分置”对于农村土地制度改革、对于城乡土地管理制度体系的完善，都将具有划时代的意义，其所带来的政策效应，将很快在实践中得以显示并扩展。 

实行宅基地“三权分置”是农村宅基地制度的一个重大改革突破，也是探索完善中国特色的城乡土地管理制度体系的必然要求。长期以来，宅基地的功能主要体现在农民的居住保障和农村社会关系的稳定保障两方面，其财产性功能基本被忽略。基于这一思路的农村宅基地管理制度，突出了宅基地的集体公有性质以及村民自住功能，实际上是农村社会的一种福利分配，其对于保障农民的基本生存条件、稳定农村社会关系无疑发挥了极其重要的作用。不过，改革开放以来，随着城乡经济的不断发展，农村的生产关系、社会结构以及农民的收入分配结构都发生了很大的变化，不少农村的生产用地经历了由各户联产承包经营到流转给公司大户或村农业合作社开展农业现代化生产与规模化经营的过程，大批农民从农业生产中分离出来，进入城镇，或打工或创业，其中相当一部分在城里置业买房，立住了脚跟。进城务工或创业的收入也成为农户家庭的主要收入构成，而其拥有的农宅却闲置起来，因现行宅基地管理制度的特殊性，既不能进行村外流转或租赁，也不能实现抵押融资，造成农村土地资产的极大浪费。

宅基地作为农村集体建设用地的一个特殊种类，一方面，其集体所有的根本性质不能变，这是我国社会主义制度优越性的一个重要体现；但另一方面，宅基地按一定原则无偿分配给农民使用后，也已成为农民的一份重要财产，应该允许其在一定基础上流转、租赁、抵押等，实现其财产价值。

宅基地“三权分置”的改革，正是从制度上解决了如何在坚持公有制的前提下、在保障村民住宅用地福利的基础上，放活宅基地使用权的问题。实际上与当年国有建设用地的“两权分离”以及2016年实行的农地的“三权分置”政策理念一致、思路相通：探索建立和完善适合中国国情、适应中国特色社会主义现代经济发展要求的城乡土地管理制度。从这个意义上看，宅基地“三权分置”的政策效应及其影响力都将是极其深远的。

事实上，农村宅基地“三权分置”在实践中已有探索， 在开展农村土地制度改革三项试点的地区中，有的地方利用宅基地建造房屋经营“农家乐”、促进乡村旅游发展；有的地方发展“共享农庄”，吸引城里人与村民共同种植与采摘，打造空闲农宅为“精品民宿”……据有关部门调查，浙江省义乌市城郊一套普通农宅，探索盘活租赁后，农户一年租金收入近20万元！

宅基地是农村集体和农民所拥有的一份重要资产，实行“三权分置”后，不仅有利于激活这份“沉睡资产”的效应，增加农民的财产性收入、增强乡村的经济实力与发展活力，同时，也有利于使农民在吃上保有宅基地资格权这颗“定心丸”的基础上，大胆流转其使用权，彻底向城镇转移。从这个角度看，宅基地“三权分置”在促进乡村发展的同时，无疑也将对我国的城镇化进程起到极大的推动作用。